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Sénat : Compte rendu de la séance du 12 février 2014

Compte rendu intégral des débats - version provisoire

Publié le : vendredi 14 février 2014

Voir en ligne : http://www.senat.fr/seances/s201402...

Texte du débat sur l’Accueil et la prise en charge des Mineurs Isolés Étrangers : - Version provisoire

Texte intégral ici

ACCUEIL ET PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS ÉTRANGERS

Adoption d’une proposition de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers (proposition n° 154, texte de la commission n° 341, rapport n° 340).
Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean Arthuis, auteur de la proposition de loi.
M. Jean Arthuis, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, c’est parce que j’ai acquis la conviction que nous n’assumons pas notre responsabilité face aux arrivées de plus en plus nombreuses de mineurs isolés étrangers que j’ai déposé cette proposition de loi relative à leur accueil.
Nous ne pouvons pas plus longtemps nous donner bonne conscience en laissant aux seuls départements le soin d’accueillir tous ces jeunes immigrants !
Le rapporteur, René Vandierendonck, nous rappelle que le phénomène des mineurs isolés étrangers est apparu à la fin des années quatre-vingt-dix. Depuis lors, il n’a cessé de prendre de l’ampleur, pour atteindre aujourd’hui des niveaux que l’on peut qualifier d’alarmants.
En dépit des rapports successifs – celui du préfet Bertrand Landrieu en 2003, celui des inspecteurs de l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, en 2005, celui de notre collègue Isabelle Debré, au mois de mai 2010 –, aucune mesure concrète n’a été mise en œuvre. Aussi, les services de l’aide sociale à l’enfance, gérés par les conseils généraux, ont dû faire face à des arrivées de plus en plus nombreuses. Dans certains départements, la concentration est telle que les capacités d’accueil sont saturées et les missions éducatives menacées. C’est dans ce contexte que plusieurs présidents de conseil général ont pris des arrêtés tendant à suspendre l’accueil des mineurs isolés étrangers au sein des structures dont ils ont la charge. Mesures pathétiques, signaux d’alarme, appels au secours.
L’État et l’Assemblée des départements de France – l’ADF – ont signé, le 31 mai 2013, un protocole destiné à corriger les disparités observées, en la matière, entre les conseils généraux.
Le département où le jeune mineur s’est présenté est tenu d’évaluer sa minorité et son état d’isolement. Il peut bénéficier à ce titre d’un remboursement forfaitaire de l’État de 250 euros par jour dans la limite de cinq jours. Si le jeune est reconnu mineur, il est confié à l’aide sociale à l’enfance, éventuellement dans un autre département choisi sur la base d’un « dispositif d’orientation national » répartissant, entre les départements, les mineurs isolés étrangers pris en charge. Cette mesure surprend par son inhumanité !
Comment peut-on justifier de semblables méthodes, exclusives des critères linguistiques, faisant fi des capacités d’accueil et des moyens éducatifs ? Je m’étonne, madame la garde des sceaux, que vous ayez pu valider un tel dispositif, qui opère une sordide péréquation géographique, comme si l’accueil d’un flux de plus en plus important de mineurs isolés étrangers était une fatalité.
C’est aussi parce que j’exerce les fonctions de président de conseil général, en Mayenne, que j’ai cru devoir prendre l’initiative de cette proposition de loi. Ce sont les services de l’aide sociale à l’enfance de mon département qui m’ont alerté.
Le protocole du 31 mai a eu l’effet d’un accélérateur. Au cours des seuls mois de juin et de juillet suivants, nous avons soudainement accueilli autant de mineurs isolés étrangers que durant les douze mois précédents.
Or, en vérité, la plupart de ces jeunes sont majeurs. L’authenticité des certificats de naissance ne peut être vérifiée et les examens médicaux dans un centre agréé font l’objet de rendez-vous fixés au-delà d’un mois d’attente. Au demeurant, ces examens sont peu probants. Comment tenir le délai de cinq jours, alors que les rendez-vous sont fixés à de telles échéances ?
De surcroît, les réponses formulées par ces jeunes sont codifiées, selon des éléments de langage convenus, ce qui accrédite le rôle des filières organisées : « Mes parents ont été emprisonnés, mes grands frères m’ont hébergé mais ils n’ont malmené. Je me suis réfugié chez un voisin. Ce dernier réalisant des affaires commerciales avec la France m’a proposé un jour de m’y emmener. À notre arrivée à Paris, il m’a abandonné dans un café, me privant de mes papiers. Quelqu’un, rencontré au hasard, m’a suggéré de me rendre à Laval, en Mayenne. »
M. Éric Doligé. Bonne idée ! (Sourires sur les travées de l’UMP et de l’UDI-UC.)
M. Gérard César. En effet !
M. Jean Arthuis. Il s’agit, à n’en pas douter, d’un département attractif !
Ce récit est répété à l’envi par des jeunes originaires d’Afrique subsaharienne. Des éléments de langage sont déterminés à leur intention par des passeurs.
M. Bruno Sido. Bien sûr !
M. Éric Doligé. C’est évident !
M. Jean Arthuis. À l’exaspération des travailleurs sociaux, qui ne sont pas préparés à accomplir ces missions d’identification et d’évaluation, s’ajoutent de nombreux problèmes de compréhension et d’interprétariat. Et je ne parle même pas de la cohabitation, particulièrement difficile dans les foyers, entre ces adultes immigrants et les jeunes, souvent en bas âge, issus de familles locales dont les juges ont considéré qu’elles n’étaient pas aptes à assurer leur sécurité et leur éducation.
Madame la garde des sceaux, dans un premier temps, j’ai constaté que les magistrats ne prenaient pas en compte votre circulaire résultant du protocole du 31 mai, et qu’ils étaient aidés en cela par des associations telles que France terre d’asile, implantée localement, notamment en Mayenne.
Au mois de septembre, j’ai eu le privilège d’accueillir dans mon département les responsables de la cellule nationale de coordination pilotée par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ. À cette occasion, on m’a indiqué que de nombreuses demandes étaient écartées en région parisienne. Las, aucune trace de ces refus n’est conservée. Un mineur isolé étranger écarté en Seine-Saint-Denis peut ainsi tenter sa chance dans tous les autres départements !
Nous sommes évidemment en présence de filières. Notre devoir est de réagir.
À cet égard, puis-je rappeler que le Comité des droits de l’enfant des Nations unies a recommandé à la France, au mois de juin 2009, d’intensifier sa lutte contre la traite des enfants, organisée notamment à des fins d’exploitation sexuelle ? Est-ce la tâche de l’État ou celle des services de l’aide sociale à l’enfance dispersés sur le territoire national ?
Au surplus, comment évaluer l’âge de ces jeunes ? J’ai donné instruction à mes services de faire appel des décisions de placement depuis l’été 2013. Sur dix cas, deux minorités seulement ont été confirmées en appel. Les huit autres dossiers ont été rejetés.
Par ailleurs, l’évaluation des flux reste incertaine. Lors de l’établissement du protocole, les flux d’entrée sur le territoire national étaient évalués à 1 500 personnes. Selon le rapport de la commission des lois, ce chiffre était estimé, au mois de janvier dernier, à 4 020 mineurs isolés étrangers en année pleine. Je gage que leur nombre est, dans les faits, sensiblement supérieur.
Ensuite, que deviennent ces jeunes lorsqu’ils quittent les services de l’aide sociale à l’enfance ? J’ai pu le vérifier dans mon département : dans presque tous les cas, faute d’obtenir des services de l’État leur régularisation, ils demandent l’asile. Leur requête est en général rejetée, et ils disparaissent aussitôt dans la clandestinité.
Au bout du compte, notre législation protégeant l’enfance et la famille sert de vecteur à une immigration clandestine. Quant au dispositif de péréquation nationale des mineurs isolés étrangers, il fait justice de la fiction selon laquelle l’accueil de ces jeunes peut être une responsabilité purement locale.
M. Éric Doligé. C’est évident !
M. Bruno Sido. Bien sûr !
M. Jean Arthuis. Dès lors, soyons conséquents et confions à l’État la responsabilité de l’accueil des mineurs isolés étrangers.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
En premier lieu, nous proposons de rétablir l’État dans ses responsabilités. Comme l’ont suggéré tous les rapports consacrés à cette question, il lui revient d’organiser, à l’échelon régional ou interrégional selon l’importance des besoins locaux, l’accueil et l’examen des dossiers de tous les mineurs isolés étrangers, qu’ils aient été repérés – par les services de police, par les maraudes d’associations, etc. – ou qu’ils se soient présentés d’eux-mêmes aux services de l’aide sociale à l’enfance ou à une association.
Bien sûr, ce dispositif ne s’appliquerait pas à l’ensemble des jeunes étrangers, comme le craignait le rapporteur. Les mineurs qui sont sous la garde de leurs parents n’ont nul besoin d’être recueillis par l’aide sociale à l’enfance et placés conséquemment en centre d’accueil pour que l’on évalue leur minorité et leur isolement. La présente proposition de loi n’indique rien de tel !
Dans les faits, ce dispositif devrait assurer l’hébergement des jeunes se présentant comme mineurs isolés étrangers. Surtout, grâce au concours des services compétents de l’État, il devrait permettre de mobiliser tous les moyens nécessaires pour établir l’identité de ces jeunes ; pour examiner l’authenticité des documents qu’ils présentent, lorsqu’ils en présentent ; pour vérifier leur état de minorité et d’isolement ; et pour procéder à un bilan complet de leur situation et leur proposer soit un retour dans leur famille ou leur pays d’origine, soit une aide en vue de définir un projet personnel. En agissant ainsi, l’État se donnerait sans doute les moyens d’identifier les filières en cause pour mieux les éradiquer. Les résultats de cette évaluation seraient transmis au juge des enfants.
En deuxième lieu, l’État devrait assumer la prise en charge financière des mineurs isolés étrangers confiés par décision de justice, à l’issue de la phase d’évaluation, à l’aide sociale à l’enfance ou à une structure privée compétente – habilitée ou agréée. De fait, il est plus digne de recourir à la solidarité nationale que d’organiser la répartition de ces mineurs sur tout le territoire pour tenter d’équilibrer les charges indûment et inégalement supportées par les seuls départements.
Madame la garde des sceaux, il est accablant de voir un taxi partir avec un mineur à son bord, vers un département qui lui a été arbitrairement attribué comme lieu d’installation ! Des pratiques de ce type ne sont pas conformes à notre idéal humaniste.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Disons même de charité !
M. Jean Arthuis. Enfin, en troisième lieu, il convient de compléter ce dispositif en créant un fichier national des mineurs isolés étrangers accueillis sur notre territoire.
Mes chers collègues, la commission estime qu’un fichier biométrique n’est pas nécessaire pour assurer la protection de ces mineurs. Je ne suis pas de cet avis. Comme l’a souligné la Commission européenne, les fréquentes disparitions de jeunes revêtent un caractère très préoccupant. Ces derniers sont sous la protection des autorités nationales et, lorsqu’ils fuguent, ils sont en situation de grand danger. Le respect de nos obligations internationales impose donc que nous soyons en mesure de les rechercher, et de les identifier s’ils sont repérés ou interpellés après avoir fugué.
Bien sûr, nous proposons un gage. Le rapport de la commission relève que le présent texte implique un transfert de compétences et doit, en conséquence, comprendre un mécanisme de compensation financière au sens de l’article 72-2 de la Constitution. C’est exact, et l’exposé des motifs en fait d’ailleurs état.
M. Pierre-Yves Collombat. Et l’article 40 ?
M. Jean Arthuis. Toutefois, les règles de recevabilité formelle des propositions de loi exigeaient de sacrifier au rite du gage.
Au reste, vous connaissez mon opinion personnelle sur l’article 40 de la Constitution : lors de la dernière révision constitutionnelle, je vous ai proposé de le supprimer, en vue de responsabiliser le Parlement !
Il n’est pas question de caricaturer notre démarche en disant : « Puisque cette attribution coûte cher aux départements, il suffit de la transférer à l’État : les conseils généraux feront ainsi des économies ! » Il est clair que, si l’État assure l’accueil et la prise en charge de ces mineurs, les dépenses que les départements assument aujourd’hui à ce titre seront compensées à l’État.
La commission estime qu’il faut prendre le temps de la réflexion parce que l’on attend un rapport pour le 15 avril,…
M. Bruno Sido. Encore un rapport !
M. Jean Arthuis. … parce que le comité de suivi des mises en œuvre du dispositif national ne s’est encore réuni que deux fois, parce qu’un nouveau projet de loi relatif à la décentralisation est en préparation. Que de motifs, que de prétextes pour ajourner une nouvelle fois la décision ! De son côté, le Gouvernement fourbit sans doute tranquillement l’arme absolue de l’article 40…
Pendant ce temps, et depuis l’été dernier, s’applique un protocole qui est bien loin de répondre aux exigences de la Convention internationale des droits de l’enfant et à celles du Comité des droits de l’enfant de l’ONU, en matière de protection des mineurs isolés. Ce texte bouscule les compétences des juges des enfants et ne résout pas pour autant les problèmes auxquels les départements sont confrontés.
Madame la garde des sceaux, mes chers collègues, tout nouvel ajournement serait un signe accablant d’esquive face au devoir de gouverner. L’accueil et la prise en charge des mineurs isolés étrangers ne peuvent en aucune façon se résumer à une simple péréquation territoriale.
Je garde l’espoir que nous progressions aujourd’hui, enfin. (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC et de l’UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la commission a examiné, le mercredi 5 février dernier, la proposition de loi relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers déposée par Jean Arthuis et plusieurs de nos collègues.
Avant de résumer le contenu du présent texte et la position de la commission, je tiens à préciser que, en tant que rapporteur, et comme nombre d’entre vous, je partage une grande partie du diagnostic quant à la gravité de la situation des mineurs isolés étrangers, phénomène migratoire apparu à la fin des années quatre-vingt-dix et qui, pour la première fois, a été pris en compte par un gouvernement, avec l’émission d’une circulaire au mois de mai dernier.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Tout de même !
M. René Vandierendonck, rapporteur. Je me range à la nécessité d’une réforme du dispositif, eu égard à la croissance des besoins. Il est parfaitement exact que quelque 8 000 mineurs isolés étrangers sont présents sur notre territoire et relèvent des services départementaux de l’aide social à l’enfance. Le ministre chargé des relations avec le Parlement a livré voilà quelques jours à l’Assemblée nationale une estimation du flux annuel d’entrée de l’ordre de 4 020 personnes, extrapolée au vu des travaux du comité de suivi, six mois après la mise en œuvre de la circulaire.
La forte concentration dans certains départements de la population en cause – c’est l’une de ses caractéristiques – s’explique soit par la géographie – zone frontalière, présence d’un aéroport international, etc. – soit, ainsi que l’indiquait M. Mercier, par la présence de communautés étrangères sur certains territoires ou par la tradition d’accueil et d’ouverture de ceux-ci. Ainsi, entre le 1er juin et le 31 décembre 2013, une douzaine de départements ont accueilli plus la moitié des jeunes arrivés spontanément évalués mineurs et isolés. Bien que la commission n’ait disposé que d’une semaine, nous avons tout de même pu établir une cartographie actualisée.
Cela étant, il n’existe pas de définition juridique de la population des mineurs isolés étrangers, ce qui rend cette notion plus difficile encore à appréhender. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ou CESEDA, n’évoque les mineurs que pour interdire leur éloignement au titre d’une obligation de quitter le territoire français, à l’article L. 511-4, ou d’une expulsion, à l’article L. 521-4.
Le même code prévoit que le mineur étranger dépourvu de représentant légal sur le territoire français doit se voir désigner un administrateur ad hoc pour l’assister et assurer sa représentation auprès de l’administration, aussi bien en zone d’attente que dans ses démarches en vue d’obtenir l’asile.
Revenons aux fondamentaux ! Ces dispositions sont la traduction dans le droit français des engagements internationaux que notre pays a contractés – c’est tout à son honneur –, en particulier de la Convention internationale des droits de l’enfant. L’article 22 de ce texte dispose : « Lorsque ni le père, ni la mère, ni aucun autre membre de la famille ne peut être retrouvé, l’enfant se voit accorder, selon les principes énoncés dans la présente Convention, la même protection que tout autre enfant définitivement ou temporairement privé de son milieu familial pour quelque raison que ce soit. » J’y insiste : la même protection que tout autre enfant.
La prise en charge des mineurs isolés étrangers est assurée par les services de l’aide sociale à l’enfance. Il s’agit d’une compétence obligatoire des départements, en application des lois Deferre, modifiées par la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance.
Cette compétence, réaffirmée par la loi du 5 mars 2007, est triple : les départements doivent assurer d’une part, la mise à l’abri des mineurs, sitôt repérés par les services de l’aide sociale à l’enfance ou par une association agréée, d’autre part, leur évaluation et leur orientation, afin de vérifier leur minorité présumée et leur isolement, enfin, leur accueil à plus long terme après décision judiciaire de placement définitif.
Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, de nombreux départements en appellent à l’État pour les aider à financer la prise en charge de cette population. J’ai cité l’exemple de la Seine-Saint-Denis, anciennement présidée par Claude Bartolone, et j’ai rappelé la réponse apportée par la péréquation interdépartementale, certes limitée au ressort des tribunaux d’Île-de-France, qu’avait instaurée M. Mercier, votre prédécesseur, madame la garde des sceaux. Ces mesures présentent un coût incontestable pour les départements, estimé, par l’Assemblée des départements de France, à 250 millions d’euros par an.
Les départements relèvent également, à raison, tant les problèmes liés à la formation de leur personnel afin d’assurer la prise en charge des mineurs isolés étrangers – il faut notamment garantir si nécessaire le recours à un interprète – au cours de la phase d’évaluation des jeunes que la question de l’adéquation des capacités d’accueil aux besoins.
Selon les chiffres bruts, les mineurs en cause ne représenteraient que 3 % ou 4 % des bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance. Mais une analyse plus fine à l’issue des six mois de recul dont nous disposons maintenant fait apparaître que, parmi les mineurs isolés étrangers, 27,8% sont âgés de quinze ans, 48,5 % de seize ans et 11,9 % de dix-sept ans. Les difficultés tiennent donc à certaines tranches d’âge et aux structures d’accueil des départements. Je ne conteste pas ces données : dans le court laps de temps dont je disposais, j’ai pu établir le même constat.
La proposition de loi préconise une nouvelle répartition des compétences entre État et les départements. En ces temps de décentralisation, vous proposez, en quelque sorte, une recentralisation ! (Mme la garde des sceaux sourit.)
M. Éric Doligé. Eh oui !
M. René Vandierendonck, rapporteur. À l’État reviendrait la compétence pour la première phase d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés. Pour cela, à l’article 5 du texte est proposée la création de centres provisoires régionaux ou interrégionaux d’hébergement.
Les départements seraient, pour leur part, compétents pour la mise à l’abri en urgence durant les premières soixante-douze heures, ainsi que pour la prise en charge sur le long terme de ces mineurs, qui ne seront pas distingués des autres. Cette dernière compétence serait néanmoins financée par l’État. En effet, la proposition de loi vise à imputer à celui-ci les frais de prise en charge des mineurs isolés étrangers confiés, en application d’une mesure judiciaire d’assistance éducative, à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance ou à un service ou un établissement habilité pour l’accueil de mineurs.
Vous nous faites remarquer, mon cher collègue - les éléments recueillis aux cours de mes entretiens avec des juges des enfants vont dans le même sens –, le manque de statistiques sur le devenir de ces individus devenus majeurs permettant un suivi digne de ce nom.
Vous prônez, par ailleurs, la création d’un fichier recensant les demandeurs du statut de mineur isolé étranger. J’ai pris le temps d’interroger sur ce point la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, qui, dans ses premières réponses, n’en contestait pas l’opportunité ni le bien-fondé, tout en s’interrogeant, conformément à la loi, sur la proportionnalité de l’usage des données biométriques aux finalités poursuivies.
Cette proposition de loi existe, elle est issue d’un constat partagé. Jean-Pierre Michel pourra le confirmer, lui qui a rendu à la fin du mois de décembre un rapport sur la protection judiciaire de la jeunesse à Mme la garde des sceaux. Il fait siennes, d’ailleurs, les observations de notre collègue Isabelle Debré, sans doute la meilleure spécialiste de cette question. Il conclut comme vous à la nécessité d’organiser, dans l’intérêt de l’enfant, au moins la première phase d’évaluation, de contrôle de l’identité, d’orientation à l’échelon régional ou interrégional.
J’en viens au travail réalisé par la commission sur cette proposition de loi. Elle est unanime quant au diagnostic. Elle a relevé également les disparités incontestables entre départements et compris leur impatience, même s’il faut reconnaître au Gouvernement le mérite de s’être saisi du problème pour la première fois.
M. Philippe Bas. C’est faux ! Michel Mercier s’en était occupé !
M. René Vandierendonck, rapporteur. Il le fait de manière concertée. Un comité de suivi du protocole, au sein duquel le Sénat est représenté, a été constitué. Il s’est réuni à deux reprises, aux mois d’octobre et de janvier derniers.
Parallèlement, les trois ministres signataires ont mandaté l’Inspection des services judiciaires, l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l’administration afin de produire un rapport qui devra être remis avant le 15 avril prochain. Au début du même mois, je suis bien placé pour le savoir, nous examinerons un texte législatif concernant les régions et les départements.
J’ai donc proposé en commission, à titre personnel, d’attendre les conclusions de ces différents travaux avant de légiférer. Nous nous connaissons bien, vous ne pouvez pas me soupçonner de menées dilatoires. Mon seul objectif est d’attendre d’avoir rassemblé toutes ces données pour revenir dans quelques mois sur ce sujet, dont je ne néglige en aucune manière l’importance, ainsi que l’indiquent nos échanges, monsieur Arthuis.
J’ai également relevé les difficultés juridiques que présente la proposition de loi, telle qu’elle est rédigée.
Elle comporte, tout d’abord, un risque d’atteinte au principe de non-discrimination, puisque, à l’article 1er, alinéa 2, les mineurs isolés étrangers sont désignés par référence au 1° de l’article L. 511-4 et à l’article L. 521-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Sans mener contre vous un procès d’intention, je vous invite à être attentif : quand les services de l’aide social à l’enfance prennent en charge un jeune fugueur, comment savoir si celui-ci sera déclaré mineur étranger isolé ou si une autorité parentale pourra être identifiée ?
M. Éric Doligé. Il ne faudrait pas non plus être excessivement naïf !
M. René Vandierendonck, rapporteur. Je ne prétends pas faire mien le métier que vous exercez excellemment, mais il s’agit bien là d’une première difficulté juridique.
Il en est de même pour l’obligation des compensations financières. On a ici surtout – la Haute Assemblée représente les collectivités territoriales – l’habitude de dire que, s’il y a transfert de charge, il doit y avoir compensation. Mais je rappelle seulement que l’obligation constitutionnelle de compensation financière en cas de transfert de charge joue dans les deux sens. (M. Jean Arthuis s’exclame.)
M. Pierre-Yves Collombat. Article 40 !
M. René Vandierendonck, rapporteur. Cela dit, en dépit du délai de trois mois que je réclamais pour approfondir l’analyse et des arguments juridiques que j’ai avancés, la commission des lois a considéré que le débat devait avoir lieu aujourd’hui en séance publique, et elle a eu raison.
C’est pourquoi je vous soumets, mes chers collègues, au nom de la commission des lois, le texte non modifié de la proposition de loi, en espérant que le débat pose les jalons d’un dispositif renouvelé sur la question des mineurs isolés étrangers. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et de l’UDI-UC, ainsi que sur quelques travées de l’UMP. – Mme Hélène Lipietz et M. Pierre-Yves Collombat applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, le sujet que nous traitons cet après-midi au travers de cette proposition de loi est extrêmement sérieux, délicat et difficile. D’ailleurs, dès le premier jour, le Gouvernement l’a abordé à sa pleine mesure et a tenu à apporter une réponse durable.
Aussi, dès le 1er juin 2013, nous avons mis en place un protocole national permettant d’apporter des réponses à la situation que rencontrent plusieurs départements français.
Je veux simplement rappeler que, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités en mai 2012, nous avons été alertés à la fois par le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, Claude Bartolone, et par le maire de Paris – Paris étant à la fois une ville et un département –, ces deux départements nous ayant envoyé les alertes les plus fortes avant ceux de l’Ariège, de l’Ille-et-Vilaine et de quelques autres encore.
Quelle était alors la situation ?
La situation était extrêmement tendue : les mineurs arrivaient dans ces départements en nombre plus important qu’ailleurs mais, surtout, le dispositif les concernant arrivait à échéance en juillet 2012.
Permettez-moi de rappeler ici le contenu de ce dispositif car j’ai entendu à plusieurs reprises des sénateurs évoquer l’action de M. Mercier tandis que vous vous exprimiez à la tribune, monsieur Arthuis.
Oui, M. Mercier avait pris un certain nombre de dispositions – car aucun gouvernement responsable ne peut, me semble-t-il, se montrer indifférent à une telle situation ! –, et il avait fait signer une convention entre ces départements – notamment les deux départements précités – et des associations qui assuraient l’accueil de ces mineurs, laquelle arrivait à échéance en juillet 2012.
J’ai pris la décision de proroger cette convention d’un trimestre, et j’ai immédiatement engagé un certain nombre de discussions avec les premiers présidents de conseils généraux concernés. Très rapidement, j’ai également sollicité le président de l’Assemblée des départements de France, M. Claudy Lebreton. J’espérais alors – peut-être ai-je été un peu optimiste ? – que nous trouverions des solutions durables pendant ce trimestre. Il s’est avéré que les discussions ont été plus difficiles que prévu et les solutions plus compliquées à mettre en œuvre. Aussi ai-je décidé de proroger, de nouveau, cette convention de trois mois, soit jusqu’à la fin de l’année 2012.
Grâce au volontarisme très fort du président Claudy Lebreton, nous avons pu très vite mettre en place un groupe de travail rassemblant l’Assemblée des départements de France, la Chancellerie, le ministère de l’intérieur et le ministère des affaires sociales et de la santé. Là encore, j’espérais que nous parviendrions assez rapidement à une solution durable. Mais il a fallu travailler plus longtemps que prévu sur cette question, et c’est en mai dernier que nous avons pu signer un protocole engageant l’État au travers des trois ministères précités et l’Assemblée des départements de France.
Ce protocole national permet d’organiser une solidarité sur l’ensemble du territoire et, dans ce cadre, un comité de suivi a été installé, qui travaille de façon tout à fait sérieuse et rigoureuse.
Nous avions procédé à une estimation du nombre de mineurs qu’il conviendrait de prendre en charge annuellement, estimation qui avait été établie de manière consensuelle : les parties concernées avaient mis à disposition les éléments d’information dont elles disposaient. Ainsi, nous évaluions à quelque 1 500 le nombre de mineurs isolés étrangers à prendre en charge par an.
Grâce au travail sérieux du comité de suivi, nous disposons aujourd’hui de chiffres réels, et non d’estimations. Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je suis totalement transparente sur ce point – le comité de suivi ainsi que tous les partenaires concernés reconnaissent d’ailleurs que, au moins sur les chiffres, la transparence est absolument totale ! – : en huit mois, 2 515 mineurs ont été pris en charge. Cela signifie que, en année pleine, en projection linéaire, 4 000 mineurs seraient pris en charge. C’est plus que ce qui avait été estimé, de manière consensuelle, je le rappelle. Mais c’est la vérité des chiffres ! Les remontées du terrain que nous avons organisées nous permettent de connaître exactement le nombre de mineurs identifiés, pris en charge et répartis.
Mesdames, messieurs les sénateurs, 4 000 mineurs, cela représente à peu près 4 % de l’ensemble des mineurs pris en charge, je dis bien : 4 % !
Monsieur Arthuis, votre proposition de loi vise à exclure ces mineurs du dispositif de droit commun, de prise en charge, sur le seul critère de leur origine étrangère. En effet, vous ne modifiez pas l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles ; vous introduisez un dispositif dérogatoire. C’est donc sur la seule base de leur origine nationale que vous excluez ces mineurs du dispositif de droit commun. À preuve, d’ailleurs, vous ne mettez pas en cause l’assistance éducative, pas plus que l’intervention du juge des tutelles.
Je n’ai pas l’intention de sous-estimer les difficultés que rencontrent les collectivités, notamment les conseils généraux. J’ai prorogé par deux fois le dispositif prévu par M. Mercier, en trouvant les crédits nécessaires, puisque ceux-ci n’étaient pas prévus – le dispositif était censé mourir, je le rappelle, en juillet 2012. En outre, j’ai mis en place un groupe de travail sérieux, qui a permis d’aboutir au protocole national, lequel s’est d’abord traduit par la circulaire du 31 mai 2013. Voilà autant d’éléments qui prouvent que nous prenons au sérieux les difficultés auxquelles sont confrontés ces conseils généraux.
Enfin, il nous faut reconnaître que la situation est tendue depuis des années. Vous l’avez d’ailleurs souligné, monsieur Arthuis, et de nombreux sénateurs ont abondé en ce sens : vous êtes nombreux ici – la chambre haute, l’assemblée des collectivités – à être maires et, surtout, président de conseils généraux, et vous connaissez donc la situation.
À qui fera-t-on croire que 4 % de mineurs isolés étrangers sont la cause, l’alpha et l’oméga, des tensions qui pèsent incontestablement sur les infrastructures, la logistique et les budgets des conseils généraux ?
M. Éric Doligé. Mais oui ! Nous allons vous l’expliquer !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous allez me l’expliquer, mais avec des éléments tangibles !
M. Éric Doligé. Bien sûr !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. En effet, objectivement, l’exercice est facile. Le fait que nous n’ayons pas dissimulé les choses, que nous ayons eu le courage de faire face, que nous ayons mis en place un comité de suivi – je salue vraiment avec une grande insistance le courage de l’Assemblée des départements de France, des sept présidents de conseils généraux qui participent au comité de suivi, le volontarisme dont font preuve, sur le terrain, les nombreux présidents de conseils généraux qui accueillent ces enfants – donne de la visibilité à ces mineurs isolés étrangers. Mais le fait de rappeler que ces mineurs ne représentent que 4 % de l’ensemble des mineurs pris en charge permet de prendre la mesure des choses.
M. Jean Arthuis. Ce sont de faux mineurs !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Il n’y a pas lieu de contester les difficultés auxquelles sont confrontés les départements. Mais permettez-moi de rappeler les débats – je m’y suis replongée – de la loi du 5 mars 2007.
Cette loi, qui a été adoptée à l’unanimité, confie aux conseils généraux la responsabilité de ces mineurs.
M. Philippe Bas. Pas du tout !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. À l’époque, ce fut Valérie Pécresse, alors députée, qui était rapporteur de ce texte. C’était avant le changement de…
Mme Muguette Dini. Avant le changement !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Le changement relatif ! (Sourires.)
M. Éric Doligé. C’était avant !
M. Philippe Bas. Avant la rupture !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. La rupture interne ! Mais je ne me mêle pas des affaires d’autrui…
M. Jean Arthuis. L’alternance, alors !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Elle est aussi interne ! (Nouveaux sourires.)
Mme Muguette Dini. Avant le changement de Président !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mme Pécresse avait repris les termes mêmes, j’y insiste, de l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles, à savoir que la protection de l’enfance doit prévenir les difficultés que peuvent rencontrer des mineurs…
M. Jean Arthuis. Ils ne sont pas mineurs !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … qui sont temporairement ou définitivement séparés de leur famille, ne peuvent pas bénéficier de leur protection et doivent donc être pris en charge.
Mme Patricia Adam avait précisé qu’un mineur étranger et seul ne disposant pas d’un représentant légal devait être considéré comme un enfant en danger, et cette déclaration n’avait pas fait l’objet de contestations. Je le redis, le texte a été adopté à l’unanimité !
Le Défenseur des droits a d’ailleurs repris cette formulation dans son avis de décembre 2012 : un mineur étranger sans référent légal est considéré comme un enfant en danger.
Voilà la réalité ! Et cette réalité est, je crois, partagée par les présidents de conseils généraux,…
M. Jean Arthuis. Non !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … y compris ceux qui ont adopté des arrêtés de suspension de l’accueil de mineurs étrangers. Sur les quatorze présidents de conseils généraux ayant adopté un tel arrêté, j’observe qu’une dizaine d’entre eux l’ont annulé eux-mêmes ; un seul arrêté – vous savez dans quel département, mesdames, messieurs les sénateurs ?... Peu importe ! – a fait l’objet d’une décision administrative d’annulation. C’est la preuve, je crois, qu’ils partagent cette conviction.
M. Éric Doligé. Non !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. En tout cas, ils sont impliqués.
M. Éric Doligé. Cela n’a rien à voir !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous parlerez pour vous, monsieur le sénateur !
M. Éric Doligé. Oui !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mais la réalité, c’est la mobilisation de l’Assemblée des départements de France au sein du comité de suivi. Et l’exercice est facile de considérer que ce sont les 4 % des mineurs pris en charge qui mettent en tension insupportable tous les dispositifs (M. René-Paul Savary s’exclame.), alors que les difficultés existent depuis pratiquement une vingtaine d’années. C’est la réalité !
En tout état de cause, j’observe, je le répète, monsieur Arthuis, que vous ne modifiez pas l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles ; vous introduisez un dispositif dérogatoire. Or ce dispositif soulève un certain nombre de questions, dont la compatibilité avec un certain nombre de dispositions constitutionnelles, des dispositions de notre loi fondamentale, ainsi qu’avec des engagements internationaux de la France.
Je pense évidemment à l’article 1er de la Constitution, qui postule l’égalité devant la loi.
Je pense aussi à l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui appartient à notre bloc de constitutionnalité et aux termes duquel la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse.
Je pense également à l’article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – que nous appelons couramment la Convention européenne des droits de l’homme –, qui interdit toute discrimination fondée sur l’origine nationale.
Je pense encore à l’article 22 de la Convention internationale des droits de l’enfant (M. Jean Arthuis s’exclame.), notamment à la dernière phrase que M. le rapporteur a citée à la tribune il y a quelques instants.
En tout état de cause, il nous faut faire face aux difficultés que rencontrent les conseils généraux. Néanmoins, il nous faut admettre que seuls 4 % des jeunes sont concernés : c’est très peu par rapport à l’ensemble (M. René-Paul Savary s’exclame.) et c’est beaucoup, à plusieurs points de vue. En effet, cela nous demande de nous mobiliser, de nous organiser, d’apporter des solutions et des réponses. C’est également beaucoup lorsqu’on considère les situations. Car je ne crois personne ici indifférent aux situations individuelles : il s’agit d’enfants.
J’ai entendu ce que vous avez dit, monsieur Arthuis – d’ailleurs, plusieurs présidents de conseils généraux l’ont aussi relevé –, certains enfants arrivent quelquefois avec un petit papier, une référence, dans leur poche. Vous avez raison de l’avoir souligné, ils racontent parfois une histoire totalement formatée.
M. Jean Arthuis. C’est toujours la même !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Tout cela est indiscutable, et personne ici n’est dans le déni !
Cependant, s’il est indiscutable que nous avons affaire à des enfants qui n’ont pas de référent majeur, qui sont livrés à eux-mêmes et sont donc isolés, nous savons aussi que des réseaux de traite se trouvent derrière certains d’entre eux.
Dès lors, le Gouvernement, comme il est mobilisé pour que le dispositif de prise en charge de ces mineurs soit efficace, est mobilisé dans la lutte contre les réseaux de traite. À ce titre, vous n’ignorez pas, monsieur le sénateur, vous qui êtes attentif, j’en suis sûre, à l’actualité comme au fond des dossiers, que 200 réseaux mafieux ont été démantelés en 2013.
M. René Vandierendonck, rapporteur. Eh oui !
M. Éric Doligé. Dont un seul réseau de traite de mineurs !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous savez aussi que le Gouvernement a renforcé sa lutte contre les réseaux de traite. Il a mis en place un plan interministériel de lutte contre la traite des êtres humains, y compris les mineurs, qui a donné lieu à une réunion le 23 janvier dernier.
La lutte contre les réseaux de traite, vous le voyez, est impitoyable. Il y a moins d’un an, j’étais déjà devant votre assemblée, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, pour l’examen de la transposition de plusieurs directives européennes, dont celle qui concerne le renforcement de la lutte contre les réseaux de traite d’êtres humains.
Mais, en plus de ce combat, et conformément à son droit comme à ses engagements internationaux, la France prend en charge les mineurs isolés.
M. René-Paul Savary. Quatre mille !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. J’ai bien entendu, monsieur Arthuis, que la dispersion de ces mineurs dans d’autres départements pouvait être, pour eux, un traumatisme, même si vous n’avez pas employé ce mot. Vous avez même dit que les voir partir dans un taxi fendait le cœur.
M. Jean Arthuis. Oui !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Personnellement, les voir dormir dehors, livrés à tous les dangers et à toutes les tentations, me fend encore plus le cœur ! Au lieu de me livrer à ces considérations philosophiques, je préfère m’incliner devant l’esprit de solidarité des départements qui accueillent ces jeunes. Ne soyons pas aveugles : sans ces actes de solidarité, ces mineurs dormiraient dans le métro, sous des portes cochères, dans des lieux abritant des distributeurs automatiques de billets, là où ils peuvent. Voilà la réalité !
Cette réalité, nous l’affrontons. L’État, en effet, a cherché à y apporter des solutions durables ; il est désireux de perfectionner le système. Des personnes de très grande qualité siègent au comité de suivi et dans la cellule nationale d’orientation. Le ministère de la justice, le ministère des affaires sociales, le ministère de l’intérieur, ainsi que l’Assemblée des départements de France – partenaire extrêmement précieux ! – font partie du dispositif.
L’État s’est engagé – cela n’avait jamais été fait de façon aussi claire et durable – à la prise en charge des cinq premiers jours d’accueil de ces mineurs à raison de 250 euros par jour et par enfant. Il a également cherché à accélérer les procédures. Vous connaissez, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, l’inertie des circuits qu’emprunte la comptabilité publique. Que la mise en œuvre d’un dispositif nécessite un travail précis et méticuleux, car compliqué, est une sécurité pour nos finances publiques. Néanmoins, l’État a pris des dispositions pour que le versement soit fait aux départements le plus tôt possible.
Il a fallu quelques mois pour élaborer le dispositif. Celui-ci a donné naissance au protocole relatif à la protection des mineurs isolés étrangers, qui a lui-même abouti à une circulaire, prise le 31 mai 2013. Le dispositif est entré en vigueur le 1er juin 2013. Les départements ont reçu les premiers versements en octobre 2013. L’État leur a déjà versé une somme supérieure à 1,7 million d’euros, pour la prise en charge des cinq premiers jours d’hébergement.
L’État va même au-delà. La circulaire, vous le savez, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, mobilise les parquets pour les ordonnances qu’ils prononcent sur ces mineurs. L’État, en outre, fournit les personnels pour la cellule nationale d’orientation. Enfin, via les ministères, il livre les éléments d’information permettant au comité de suivi de faire son travail.
Quelles que soient les difficultés du sujet, la complexité du problème et les insatisfactions que peuvent soulever les réponses que nous y avons apportées, nous devons saluer le travail de très grande qualité fourni par les personnalités siégeant au comité de suivi, parmi lesquelles figurent sept présidents de conseil général, une sénatrice, Mme Debré,…
M. Philippe Bas. Non !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … une députée, Mme Dagoma, ainsi que des représentants d’associations et des magistrats.
En comptant la séance d’installation, qui fut aussi une séance de travail, cette instance s’est déjà réunie trois fois. Grâce aux remontées du terrain, nous nous sommes rendu compte que le phénomène était plus important qu’estimé, estimation qui, je le rappelle, avait été réalisée de manière consensuelle. Le comité a donc proposé de procéder à une évaluation immédiate du dispositif, alors que nous avions initialement envisagé que celle-ci serait réalisée après un an de fonctionnement.
Nous avons accédé à cette demande. L’évaluation du dispositif a donc débuté le 6 janvier dernier, et s’achèvera le 15 avril prochain avec la remise d’un rapport. Elle sera menée par l’Inspection générale des services judiciaires, par l’Inspection générale des affaires sociales et par l’Inspection générale de l’administration, soutenues par deux groupes de travail internes.
Aucun sujet ne sera évacué. Je tiens à le souligner, car c’est aussi le mérite de ce comité de suivi !
En effet, il est prévu que soient abordées, notamment, les questions du financement, mais aussi de l’évaluation de la minorité du jeune étranger, point sur lequel la lumière doit être faite. Veuillez m’excuser, mais il est relativement aisé de prétendre que certains jeunes dont nous parlons ne sont pas mineurs.
M. René-Paul Savary. Non, ce n’est pas aisé !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Dans son intervention, M. le rapporteur nous a pourtant donné quelques chiffres qui permettent d’affirmer qu’entre un mineur de douze ans et un majeur, cas qui se présente le plus souvent, le doute n’est guère possible, à moins qu’il soit spécieux ! La question de l’évaluation de la minorité mérite donc d’être analysée au scanner.
Il est également prévu que la question des flux migratoires soit examinée, ainsi que – nous osons le faire ! – celle de la situation administrative des majeurs isolés étrangers.
Le rapport de Jean-Pierre Michel, qui m’a été remis récemment, est une mine d’informations ; il nous aidera à éclairer tous ces travaux.
Ce sujet, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, est extrêmement grave et préoccupant. Pendant de nombreuses années, les conseils généraux ont dû y faire face seuls ; ils ont été obligés de répondre présent. Certes, l’État, parfois, a fait un geste, mais celui-ci a toujours été limité dans son ampleur comme dans sa durée. Pour la première fois, un dispositif durable est mis en place, qui organise la solidarité sur le territoire.
Par ailleurs, M. le rapporteur l’a rappelé, nous discutons actuellement de la troisième étape de la décentralisation. Le sujet qui nous intéresse reviendra donc par ce biais.
Je dois néanmoins reconnaître que la présente proposition de loi a le mérite de provoquer le débat, monsieur Arthuis. Il est bon que, devant la représentation nationale, et singulièrement devant la chambre des collectivités, nous puissions aller au fond de ce sujet. Nous entendrons des choses peut-être superficielles, inexactes ou approximatives, mais vos propos, monsieur le sénateur, ainsi que ceux de M. le rapporteur, d’un sérieux incontestable, circonscrivent d’ores et déjà l’ampleur et le poids du problème.
Le Gouvernement a démontré qu’il était au rendez-vous, aux côtés des conseils généraux. Il ne demande qu’à améliorer le dispositif mis en place. Je n’en doute pas, ce qui surgira de ce débat, une fois que nous aurons éliminé les quelques éléments relevant plus de l’approche subjective que de l’analyse objective, contribuera à améliorer ce système, qui est, je crois, la réponse adéquate. (Applaudissementssur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC. – Mme Hélène Lipietz applaudit également.)
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi. (M. Jean-Pierre Michel applaudit.)
M. Thani Mohamed Soilihi. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, malgré l’absence de statistiques précises, on dénombre dans notre pays environ 8 000 mineurs isolés étrangers, concentrés massivement dans quelques départements, pour la plupart à Paris, dans le Nord et le Pas-de-Calais, la Seine-Saint-Denis, sans oublier Mayotte et la Guyane.
Il s’agit de jeunes qui fuient la pauvreté, la guerre et tentent leur chance en France pour acquérir une éducation, ou bien encore d’enfants que des parents entrés clandestinement abandonnent sur le territoire, croyant leur offrir une vie meilleure.
Le jeune âge et l’isolement de ces mineurs les placent dans une situation de grande vulnérabilité. À ce titre, ils sont considérés comme des enfants en danger et se voient appliquer, en plus de la législation sur les étrangers, les normes françaises et internationales de protection de l’enfance.
Sous l’effet de l’augmentation du nombre de ces mineurs et de leur concentration dans une poignée de départements, des élus ont dénoncé la saturation des structures d’accueil, et le poids considérable que leur prise en charge fait peser sur le budget consacré à l’enfance.
Sensible à cette situation, l’actuel gouvernement, par l’entremise de Mme la garde des sceaux, a publié, le 31 mai dernier, une circulaire instaurant deux mesures pour lisser l’accueil entre des départements inégalement concernés par cette question et décharger partiellement les conseils généraux de la charge financière que les mineurs concernés représentent pour eux.
Ainsi, l’État s’est engagé à financer les cinq premiers jours d’accueil de ces mineurs et à créer une cellule chargée de les répartir en fonction de la population mineure des départements.
Cette circulaire, fruit d’une négociation avec l’Assemblée des départements de France, démontre la volonté de l’État de s’impliquer pour sortir de cette situation. Elle consacre pour la première fois la coresponsabilité de l’État et des conseils généraux sur ce sujet, ainsi que le principe d’une péréquation, tant attendue par les élus locaux.
Depuis cet été pourtant, plusieurs présidents de conseil général ont pris des arrêtés demandant à leurs services de suspendre l’accueil de ces mineurs. Vous étiez, cher collègue Jean Arthuis, à la tête de ce mouvement contestataire.
M. Jean Arthuis. Oui, et j’assume !
M. Thani Mohamed Soilihi. Néanmoins, et malgré votre détermination, vous avez été contraint de lever cette décision, qui vous plaçait, me semble-t-il, dans l’illégalité. (M. Jean Arthuis s’exclame.)
C’est la raison pour laquelle vous avez déposé la présente proposition de loi dont, à mon sens, le principal mérite est de contribuer au débat sur les moyens d’améliorer la prise en charge des mineurs isolés étrangers.
En revanche, je trouve fort dommage de ne pas attendre les résultats de l’évaluation du dispositif par le comité de suivi mis en place par le protocole, ainsi que les conclusions du rapport demandé à l’Inspection générale des services judiciaires, à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale de l’administration, qui devrait être remis au Gouvernement avant le 15 avril prochain, ce que Mme la garde des sceaux vient de confirmer.
Enfin, je déplore sincèrement que cette proposition de loi, pas plus que la circulaire d’ailleurs, ne traite de la question ultramarine, et principalement de celle de deux départements, l’un que vous connaissez bien, madame la garde des sceaux, puisqu’il s’agit de la Guyane, et l’autre, cher à mon cœur, Mayotte.
La Guyane et Mayotte sont confrontées à une immigration clandestine intense et difficilement maîtrisable, compte tenu de la longueur des frontières communes avec le Suriname et le Brésil dans un cas, et de l’ouverture de l’ensemble de ses frontières sur la mer dans l’autre cas.
Dans ces deux départements, la problématique des mineurs étrangers isolés dépasse largement la politique d’aide sociale à l’enfance relevant des conseils généraux ; elle s’inscrit totalement dans la politique d’immigration de l’État, à qui il revient, dans ce cas précis, d’assumer la prise en charge de ces enfants, au moins temporairement.
Cette proposition est justifiée par ce contexte géographique, qui rend irréalisable une quelconque péréquation. Elle a par ailleurs été reprise, en ce qui concerne mon département, par les membres de la mission sénatoriale conduite par Jean-Pierre Sueur, qui s’est rendue sur place en mars 2012, et par le Défenseur des droits.
De plus, comme à Mayotte, il n’existe pas en Guyane de réelle prise en charge de ces enfants. L’extrême fragilité financière des collectivités ne permet pas d’assumer correctement cette compétence.
Mayotte compte, à elle seule, environ 3 000 mineurs isolés, si l’on se réfère à la fourchette basse, dont 500 en grande fragilité car absolument livrés à eux-mêmes. Selon les estimations, 87 % d’entre eux viennent des Comores, et ont été abandonnés sur le territoire après que leurs parents ont été reconduits à la frontière.
Malgré les incroyables retards qu’elle subit, notre île, aux yeux des clandestins, demeure attractive.
Il faut dire que le produit intérieur brut par habitant y est huit fois supérieur à celui des Comores ! Malgré cela, la vie qui attend ces jeunes est le plus souvent faite d’errance, de misère, de délinquance ou de prostitution.
La problématique des mineurs isolés étrangers se déploie dans de nombreux champs relevant de la compétence de l’État, dans lesquels nous accusons des retards considérables et des manquements indignes de notre République.
C’est le cas de la scolarisation. Certains maires refusent d’inscrire ces enfants. Nous ne disposons déjà pas des moyens d’accueillir et de scolariser nos propres enfants dans des conditions décentes. Les solutions que nous inventons pour remédier à cette difficulté, comme le système de rotation ou les redoublements injustifiés, sont tout bonnement intolérables.
C’est également le cas de la santé. L’aide médicale de l’État, qui permet aux étrangers irréguliers de se faire soigner, n’existe pas à Mayotte. Cette charge sanitaire engendrée par l’immigration clandestine est lourde financièrement pour les infrastructures médicales déjà fragiles et dont la capacité d’accueil est insuffisante au regard des besoins de la population.
C’est le cas de la prévention de la délinquance. Mayotte connaît depuis quelque temps une forte hausse des cambriolages avec agressions qui sont attribués à ces jeunes.
C’est enfin le cas de la justice. Il n’existe pas à Mayotte d’établissements de placement éducatif d’urgence de type foyer de l’enfance ou maison d’enfants à caractère social permettant une mise à l’abri des mineurs pour les situations les plus extrêmes, ni de possibilité de placement au long court pour les mineurs abandonnés depuis plusieurs mois en dehors des familles d’accueil déjà surchargées du conseil général.
Je vous laisse donc imaginer le ressenti des Mahorais devant les initiatives, souvent louables, qui sont prises en faveur des étrangers. Leur colère est légitime et donne parfois lieu à des dérives, que nous ne pouvons pour autant laisser perdurer.
Si je salue la décision du conseil général de créer enfin un observatoire départemental de la petite enfance, force est de constater que la politique d’aide sociale à l’enfance, ou ASE, mise en œuvre par le département est réduite à sa portion congrue. L’ASE ne dispose que de trois assistantes sociales. Les soixante-dix-huit familles d’accueil hébergent parfois jusqu’à six enfants. Et le seul foyer de l’île, qui ne compte que sept places, est dédié non pas à la protection de l’enfance, mais à l’enfance délinquante.
L’accession de l’île au statut de région ultrapériphérique devrait permettre de présenter des projets concrets dans le domaine de la protection de l’enfance.
L’association Tama présentera, dans le cadre des crédits européens notamment, un projet global de protection de l’enfance et des mineurs isolés sur le territoire mahorais allant de la prise en charge d’urgence et au long court pour tous les mineurs en situation de danger de l’île au regroupement familial dans le pays d’origine pour les mineurs étrangers isolés lorsque cela est possible.
Pour conclure, notre gouvernement ne saurait se contenter de compter sur l’esprit civique des citoyens pour recueillir ces jeunes ou de s’en remettre exclusivement aux structures associatives, dont les moyens, vous en conviendrez, sont limités.
Un observatoire des mineurs isolés de Mayotte a été mis en place en 2010. On ne compte plus les rapports d’excellente qualité, toutes sensibilités politiques confondues, rendus sur ce sujet. Ils qualifient tous la situation de ces jeunes de « catastrophe sociale, économique et humanitaire considérable » et alertent sur la « véritable bombe à retardement » qu’ils représentent.
À Mayotte, la mèche a été allumée. L’heure est non plus à l’observation, mais à l’action.
C’est la raison pour laquelle je vous demande instamment de trouver une solution pérenne à ce problème majeur, madame la garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi qu’au banc des commissions. – Mme Hélène Lipietz et MM. Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Mme Hélène Lipietz. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, les mineurs isolés étrangers en France, peu à peu, sont montrés du doigt : de mineurs isolés dignes de la protection de la France, ils deviennent mineurs étrangers, des jeunes émigrés. Leur extranéité étant leur premier défaut, leur minorité, quand elle est avérée, passe sous le boisseau.
Pourtant, la France a tout fait pour que la convention relative aux droits de l’enfant soit ratifiée avant 1989, afin d’être, encore une fois, perçue comme une précurseuse en matière des droits de l’homme, surtout si cet humain est mineur...
Mais la réalité mondiale a frappé à notre porte, et les mineurs isolés étrangers en France sont devenus « le » coût de leur prise en charge. Pourtant, ils ne représentent que 3 % à 4 % des mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. Un « protocole d’accord » dont les leçons sont encore à tirer a permis de répartir la charge sur le territoire national.
Ce phénomène d’immigration des plus jeunes est d’abord et avant tout un phénomène culturel et sociétal, lié à la mondialisation du transport.
De tout temps, les mineurs ont été amenés à bouger, à sortir de leur famille. Souvent, celui qui « bénéficiait » de cet honneur ou de cette charge ne savait pas pourquoi c’était lui qui partait, mandaté par sa famille pour en accomplir les rêves.
Aujourd’hui, c’est la télévision qui pousse les préadolescents ou les adolescents, parfois en dehors de toute volonté parentale, à partir pour gagner leur vie, celle de leur famille sur le mirage de nos sociétés d’opulence.
Parfois, c’est la situation politique de leur pays qui est la cause de cet exode. Je pense à certains de mes « petits clients », anciens soldats martyrs, drogués, violeurs…
Ces enfants viennent frapper à nos portes. Ils ont parfois été acheminés par des réseaux, mais qui ne sont pas toujours mafieux, car ils peuvent être ethniques ou familiaux.
Ces enfants arrivent en France avec un parcours qui les rend si différents et si proches de nos enfants nés en France. Ils ont le même sourire, la même inquiétude de leur avenir. À la maltraitance des parents d’ici fait écho la maltraitance de leur société là-bas ; à l’abandon des parents ici répond l’abandon de leurs parents là-bas.
La proposition de loi que nous examinons, proposition de loi dite « relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers », aborde ce sujet par le prisme du poids économique immédiat. Les départements n’ont plus d’argent, et l’État en a peut-être encore un peu.
Mme Muguette Dini. Ça, c’est dit !
Mme Hélène Lipietz. Certes, et j’en suis bien consciente, les départements sont en faillite…
M. René-Paul Savary. Oui, en faillite !
Mme Hélène Lipietz. … ou, du moins, connaissent de grandes difficultés budgétaires. (M. René-Paul Savary s’exclame.) Mais est-ce la faute des mineurs isolés, notamment étrangers ?
M. Éric Doligé. Ce n’est la faute de personne ; c’est classique…
Mme Hélène Lipietz. Les mineurs étrangers ne viennent pas prendre la place des mineurs de chez nous. Ils ont les mêmes droits : la protection. Et même si je sais qu’il y a parfois des majeurs parmi eux, il suffit qu’il y ait un mineur pour que tout le travail de prise en charge par les départements soit validé !
Il est évident que le poids de la solidarité repose aujourd’hui essentiellement sur les conseils généraux. Les mineurs isolés étrangers doivent être pris non pas comme des boucs émissaires, mais comme un signal d’un problème plus profond pour notre société : qui doit avoir en charge la solidarité ?
Pourtant, dans son rapport fondamental sur les mineurs isolés, notre collègue Isabelle Debré, si elle avait souligné la nécessité de repenser la prise en charge financière de ces mineurs, avait avant tout mis l’accent sur leur accompagnement vers la vie d’adulte, comme pour tous les mineurs.
Les écologistes espèrent et attendent depuis mai 2012 une grande loi d’accueil des étrangers, digne de la République française. Nous n’avons, hélas ! ici qu’une proposition de loi qui déforme à la fois le rapport Debré et, plus grave encore, la convention de New York sans apporter à ce problème profondément humain, profondément fraternel de réponse autre que financière ou policière, à travers un fichage.
Nous ne pouvons donc pas, nous, les écologistes, voter un texte qui oublie de traiter un certain nombre de points. Je pense à la validité des actes d’état civil étrangers. En effet, ces jeunes viennent souvent avec des actes d’état civil étrangers. Et, contrairement à ce qui est affirmé dans le code civil, nous refusons parfois leur validité, qui devrait dès l’origine être considérée comme telle, ou l’établissement d’un titre d’identité provisoire en cas de doute, parce qu’il peut y avoir doute.
Pourtant, combien de jeunes sont considérés comme majeurs au titre de l’aide sociale à l’enfance et comme mineurs par OFPRA, ce dernier estimant que les actes d’état civil font foi de leur minorité ? C’est un véritable problème, et il n’est pas traité ici.
Rien n’est dit non plus dans cette proposition de loi sur les problèmes de la représentation légale dès sa prise en charge initiale, et pas simplement la nomination d’un administrateur ad hoc. Une représentation légale et une prise en charge complètes par un référent parental sont nécessaires.
Rien n’est dit de l’errance dans les rues des presque majeurs, qui ne relèvent plus de l’obligation scolaire et qui sont parfois, pardonnez-moi l’expression, « stockés » dans des hôtels.
Rien n’est dit de la condamnation du test osseux pour la détermination de l’âge et de toutes les difficultés – elles sont réelles – qu’il va falloir prendre à bras-le-corps pour déterminer l’âge par d’autres moyens, sujet extrêmement compliqué.
Rien n’est dit de la protection de leur santé.
Rien n’est dit de la protection contre les passeurs. Je l’ai indiqué, certains sont effectivement victimes de passeurs, voire de traite. Je pense notamment aux filles. Au mois de décembre, lorsque j’ai examiné le projet de loi de finances en tant que rapporteur pour avis de la commission des lois, j’ai entendu des associations me dire que beaucoup de mineurs isolés étaient arrivés en France sans venir sonner à la porte de l’aide sociale à l’enfance. C’est en particulier vrai des filles, parce qu’elles étaient exploitées dans des réseaux de prostitution.
Surtout, rien n’est dit dans cette proposition de loi de la reconnaissance de la réalité de l’insertion, malgré un parcours chaotique, d’enfants devenus adultes dans un monde dont ils ne connaissent pas encore les codes et de l’attribution du titre de séjour prévu à l’article L. 313–15 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
Et l’immense progrès que constitue cet article a été permis grâce au rapport de Mme Isabelle Debré, à laquelle je tiens publiquement ici à dire « merci » au nom de ces étrangers qu’elle a regardés d’abord comme des jeunes. (Applaudissements au banc des commissions. – MM. Christian Favier et Jacky Le Menn applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. Philippe Bas.
M. Philippe Bas. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, à ce stade de la discussion générale, il y a au moins, me semble-t-il, un acquis.
Nous pouvons faire l’économie d’un débat sur le fait de savoir si la France a, oui ou non, des obligations à l’égard des enfants sans famille, quelle que soit leur nationalité, présents sur son territoire. À l’évidence, elle a une obligation morale, et elle n’a d’ailleurs pas attendu la convention relative aux droits de l’enfant pour l’assumer. Nous pouvons donc laisser une telle question de côté. À l’instar de ce que nous avions constaté pour le vote de la loi de mars 2007, il y aura, je le crois, unanimité pour considérer que nous ne pouvons pas laisser sans protection des enfants sans famille.
Toutefois, ce préalable posé, nous n’avons pas tranché sur tous les sujets. Car rien dans mes propos ne postule qu’il appartient nécessairement aux départements d’assumer la prise en charge d’enfants étrangers sans famille en situation irrégulière sur notre territoire. Et le lien juridique que l’on est parfois tenté d’établir entre la convention et les modes d’organisation de la protection de l’enfance me paraît très abusif.
Nous sommes confrontés à une réalité que constatent des départements de gauche, de droite ou du centre. D’ailleurs, les premiers à la relever ont été la Seine-Saint-Denis, dont le président a suspendu par arrêté en 2011 l’accueil par ses services des enfants étrangers sans famille, puis Paris. D’autres départements ont suivi.
Certes, le problème ne se posait peut-être pas avec une telle acuité avant la signature du protocole d’accord entre l’État et l’Assemblée des départements de France et la publication de votre circulaire, madame le garde des sceaux.
Or, aujourd’hui, ce problème, qui était concentré sur certains points du territoire, prend une ampleur nationale.
Madame le garde des sceaux, la tribune d’où j’ai souhaité m’exprimer cet après-midi est celle de l’une des deux assemblées du Parlement français, et non celle de l’assemblée des collectivités, comme vous l’avez dit, même si je sais que c’était en toute innocence de votre part.
M. Éric Doligé. Elle voulait faire plaisir !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. J’en suis mal récompensée ! (Sourires.)
M. Philippe Bas. Pour ce qui me concerne, je souhaite souligner que nous sommes en présence d’un véritable afflux, et que le mouvement s’amplifie. Vous avez eu l’objectivité et l’honnêteté – je vous en remercie – de rappeler les chiffres, la différence entre les estimations de départ, les réalités constatées et les projections que l’on peut faire. Cependant, lorsque l’on passe de 1 500 à 4 000 nouveaux arrivants sur une année, on peut très sérieusement s’interroger sur l’existence d’un tel afflux, qui peut même être qualifié d’explosion, ce qui est évidemment de nature à nous inquiéter.
Me souvenant de l’adoption de la loi de 2007, bien sûr, mais surtout constatant les difficultés de sa mise en œuvre en tant qu’acteur dans un conseil général, je rappelle que ce texte, contrairement à ce qui a été parfois avancé, ne tranche nullement la question de savoir s’il revient à l’État ou aux départements de prendre en charge ces enfants étrangers sans famille. On cite le rapporteur de l’Assemblée nationale sur cette loi, mais elle regrette justement que ce point ne soit pas traité. C’est donc bien que le texte ne le traite pas !
Quant à l’amendement de Mme Adam auquel vous avez fait référence tout à l’heure, madame le garde des sceaux, précisément, s’il a été adopté, c’est qu’il ne prévoit pas que la charge revient aux conseils généraux. Il précise simplement ce que la Convention internationale des droits de l’enfant établit déjà, à savoir que nous avons une obligation à l’égard de ces enfants, ce que personne, je le redis avec force, ne vient contester ici !
La loi de 2007, pour tous ceux qui sont chargés de la mettre en œuvre, c’est de l’orfèvrerie, c’est une mécanique sensible et délicate, avec des équilibres précaires. Quand on me dit que ces enfants étrangers sans famille ne sont pas vraiment un problème parce qu’ils ne représentent que 4 % ou 5 % des mineurs pris en charge, sous-entendu, les départements crient avant d’avoir mal et peuvent assumer la dépense, je m’inscris en faux contre un tel raisonnement, car il méconnaît la réalité des politiques de l’enfance dans les départements.
Depuis sept ans, dans les départements, nous essayons le plus possible de redéployer nos actions de placement en famille d’accueil ou en établissement vers un accompagnement intensif en milieu ouvert. Pour les mêmes dépenses de personnel, un accompagnement intensif en milieu ouvert permet la prise en charge de cinq enfants là où l’on ne pouvait en accompagner qu’un en hébergement. Un supplément de 5 % d’enfants, si tous sont pris en charge en hébergement, représente en réalité un accroissement de charge tout à fait considérable pour les départements !
Je souhaite vous sensibiliser à cet aspect de la question, qui est pour nous un sujet de vive préoccupation. Ce n’est pas seulement une affaire de crédits – même si cette difficulté se pose avec acuité –, c’est aussi un problème de disponibilité matérielle des hébergements et des familles d’accueil. Il ne suffit pas d’un claquement de doigts pour trouver un moyen d’assumer la prise en charge de ces enfants sur une durée plus ou moins longue.
Cette situation présente donc un risque de désorganisation des politiques de l’enfance dans les départements. Si nous voulons assumer correctement ces politiques de l’enfance, nous ne pouvons pas l’accepter, madame le garde des sceaux. Aussi, c’est bien au nom de l’intérêt des enfants en général, sans opposer les enfants étrangers aux enfants français, que nous vous répondons que la solution que vous mettez en œuvre, en accord avec l’Assemblée des départements de France, n’est pas la bonne. Il est possible qu’elle desserre l’étau temporairement sur certains départements, mais elle aura surtout pour effet de diffuser le problème sur l’ensemble du territoire national, alors qu’il se posait seulement sur une partie de celui-ci.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est la solidarité !
M. Philippe Bas. C’est donc avec une très vive inquiétude que je m’exprime cet après-midi devant notre assemblée pour vous alerter : il est nécessaire de changer d’approche et d’aborder la question de manière totalement différente.
Vous êtes libre de le faire sur le plan juridique, car l’argument selon lequel nous serions obligés de prendre en charge tous les enfants avec le même mode d’organisation sous prétexte qu’ils ont droit à la même protection est un argument qui ne tient pas la route.
Nous devons prendre le problème à bras-le-corps et amorcer une évolution profonde de la prise en charge de ces enfants.
C’est la raison pour laquelle je soutiens la proposition de loi de notre collègue Jean Arthuis. Ce texte me semble indispensable. D’ailleurs, nul ne conteste, en général, dans le débat, quels que soient les différents points de vue, la nécessité d’une prise en charge très forte de ce problème par l’État, d’autant que le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, créé en 2007, n’a jamais été suffisamment doté. Le gouvernement auquel vous appartenez, madame, s’honorerait à faire mieux que ses prédécesseurs immédiats (Mme Muguette Dini sourit.) en dotant ce fonds des moyens nécessairespour mettre en œuvre la réforme de la protection de l’enfance (M. René-Paul Savary applaudit.) et permettre d’assumer la charge très lourde des mineurs étrangers, sans désorganiser la politique de protection de l’enfance ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’UDI-UC.)
M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, cette proposition de loi prend la suite de nombreux rapports déjà cités : le rapport réalisé par le préfet Bertrand Landrieu, celui de l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, en 2005 et celui de notre collègue Isabelle Debré. Ce texte ne procède donc pas d’une initiative isolée ni du hasard, il est le fruit d’un travail de longue haleine.
Ce sujet n’est pas nouveau, le phénomène est connu et a été largement analysé. Nous estimons qu’il est temps d’agir, de le faire en modifiant la loi car le système actuel ne fonctionne plus et, dans certains départements, il est pratiquement asphyxié.
Avec cette proposition de loi, nous nous faisons les porte-parole d’une situation préoccupante. Sur le terrain, tous les acteurs savent que les filières d’immigration clandestine se développent. Dans la plupart des départements, tous les jeunes que nous rencontrons ont le même parcours : ils arrivent à Roissy sans papiers, ils sont livrés à eux-mêmes ou suivent l’adresse que leur a donnée leur passeur.
Car ces mineurs sont souvent, n’ayons pas peur de le dire, exploités par des mafias. Lorsque notre collègue Alain Richard a soulevé ce point en commission, certains membres de la commission ont été outrés : mais c’est pourtant une réalité ! Bien sûr, il ne faut pas généraliser, mais nier que « ces circuits correspondent à ce que le droit pénal appelle du trafic de personnes humaines », pour reprendre les propos d’Alain Richard, c’est refuser la réalité. N’encourageons pas le phénomène : cela nuirait à la cohésion sociale de notre pays et porterait préjudice avant tout à ces jeunes eux-mêmes.
L’accroissement du nombre des mineurs isolés étrangers place les services d’aide sociale à l’enfance dans une situation préoccupante. Je profite de cette intervention pour saluer le travail réalisé par ces personnels : ils sont dévoués et compétents,…
M. René Vandierendonck, rapporteur. C’est vrai !
M. Yves Détraigne. … mais finissent aujourd’hui par être dépassés par la situation, contraints qu’ils sont de prendre en charge des jeunes d’âge incertain, déracinés du fait de leur parcours tragique. Dans les foyers règne parfois la confusion la plus totale : rixes, grèves du personnel, etc. Cette proposition de loi est donc l’occasion de faire remonter, si je puis dire, un ras-le-bol, et vise à faire cesser les débordements.
Il ne faut pas aborder cette problématique comme un simple problème financier, qui ne concernerait que les présidents de conseil général. L’enjeu, c’est celui de la répartition des compétences et des responsabilités : responsabilité de l’entrée sur le territoire national, responsabilité de la détermination de l’état de minorité de ces jeunes, responsabilité de l’accueil et de leur prise en charge.
Notre devoir de législateur est de nous emparer de ce problème pour apporter des solutions pragmatiques et efficaces, car le statu quo n’est plus tenable.
Votre circulaire de mai 2013, madame la garde des sceaux, n’a pas réglé tous les problèmes. Nous pensons que la répartition de ces jeunes entre départements n’est pas la solution. J’ai conscience que cette idée n’est pas la vôtre, mais qu’elle est celle de votre prédécesseur. Sauf qu’à l’époque il ne s’agissait que d’expérimenter un dispositif, et ce uniquement sur certains territoires. L’expérience montre aujourd’hui que cette méthode n’est pas la bonne et qu’il faut chercher d’autres solutions.
Certes, le texte que nous examinons aujourd’hui est probablement imparfait, mais nous devons engager la discussion dès à présent. La navette parlementaire est d’ailleurs là pour nous permettre d’aboutir à un texte solide et, je l’espère, rapidement applicable.
Je connais les qualités du rapporteur et je salue le travail important qu’il a réalisé, mais un renvoi en commission n’est certainement pas la bonne solution.
Ce sujet étant difficile et propice à l’accumulation de non-dits, l’examen de ce texte est l’occasion d’énoncer clairement les choses. Il faut donc aborder le fond du texte, ouvrir réellement le débat au-delà de la seule discussion générale.
Le nombre de mineurs isolés qui arrivent sur notre territoire augmente dans des proportions difficiles à quantifier. Que ce soit l’État ou le département qui prenne en mains ce dossier, les établissements d’accueil sont les mêmes : ceux-ci ont d’ailleurs souvent déjà une double habilitation et une double tarification. Dans plusieurs départements, ils sont systématiquement pleins, et les conseils généraux sont obligés de louer des hôtels – ce point a été souligné en commission – pour que ces jeunes aient un hébergement et de quoi manger.
La question de la responsabilité est double : il y a le financement – le fonds de la Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, ne suffira certainement pas – et sa répartition, qui renvoie à la péréquation. Nous avons voté récemment la création de deux fonds de péréquation : que n’en avons-nous profité pour régler ce problème !
Au fond, la question est simple : qui autorise l’arrivée sur notre territoire de ces mineurs et leur permet d’y rester ? C’est l’État !
Mme Hélène Lipietz. Et voilà !
M. Yves Détraigne. Il est vrai qu’il ne peut renvoyer des mineurs. Mais le plus souvent, la difficulté réside précisément dans la détermination de leur état de minorité. Ils savent dire « mineur » dans notre langue et nous sommes incapables, faute de preuves, de leur répondre « majeur » ! Les travailleurs sociaux sont à l’œuvre, mais n’en savent pas plus que nous.
La question financière existe bien, donc, mais n’est pas essentielle : il ne s’agit pas en réalité de sommes astronomiques pour les départements.
L’autre question de fond est : qui est responsable de la présence de ces jeunes sur notre territoire ? Les conventions internationales lient l’État, elles ne lient pas les collectivités territoriales. Celui-ci ne peut donc être absent. Il doit, par exemple, se charger de vérifier l’âge de ces personnes.
Je dirai quelques mots, enfin, sur l’article 40 de la Constitution. Nous connaissons tous, chers collègues, cet article, et l’auteur de la présente proposition de loi, ancien président de la commission des finances, le connaît mieux que quiconque ! J’ai cru comprendre que le Gouvernement envisagerait de nous opposer l’article 40… J’espère qu’il ne s’agit que d’une rumeur. J’ose croire, madame la garde des sceaux, que vous n’utiliserez pas cet article pour tenter d’échapper à un débat de fond qui est nécessaire. Je l’ai dit voilà quelques instants : notre proposition de loi n’est pas parfaite et nous sommes donc tout à fait ouverts au débat. Certains articles peuvent paraître inadaptés ou mal rédigés, mais le droit d’amendement et la navette sont là pour rectifier ces défauts.
Certes, sur la forme, l’adoption de cette proposition de loi engendrerait une aggravation de la charge publique. Mais soyons honnêtes, nous savons tous que c’est le cas de plus de 90 % des textes déposés par les parlementaires. Autrement dit, invoquer l’article 40 dans ces conditions serait, si j’ose dire, relativement hypocrite et, surtout, constituerait un bien mauvais geste à l’égard de notre groupe, et du Sénat en général. Est-ce à dire que ce serait une nouvelle jurisprudence en matière d’application de l’article 40 aux propositions de loi ? Si tel était le cas, nous saurions le rappeler à l’avenir...
Laissons donc le débat se poursuivre, madame la garde des sceaux, et nous verrons bien ce que décidera la Haute Assemblée ! (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC et de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Christian Favier.
M. Christian Favier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je regrette tout d’abord que sur un sujet de cette importance, qui concerne les conseils généraux, si peu de présidents de département soient présents cet après-midi dans l’hémicycle :…
M. Éric Doligé. Les meilleurs sont présents !
M. René-Paul Savary. Votre remarque vaut surtout pour les travées de gauche, monsieur Favier !
M. Philippe Bas. Regardez plutôt là ! (M. Philippe Bas désigne les travées de la gauche de l’hémicycle.)
M. Christian Favier. … notre assemblée en compte pourtant plus d’une trentaine, or je n’ai cru en reconnaître que cinq ou six !
Selon les chiffres de la protection judiciaire de la jeunesse, entre 8 000 et 9 000 mineurs isolés étrangers sont pris en charge par les départements au titre de leur mission de protection de l’enfance et de la jeunesse, et, pour ma part, je m’honore que notre pays assume pleinement ce devoir de solidarité.
Dans mon propre département, le Val-de-Marne, la prise en charge des 278 mineurs isolés étrangers qui y ont été dénombrés représente un coût global annuel de 16 millions d’euros, soit 18 % du budget total de l’aide sociale à l’enfance du département. Évidemment, pour un département qui fait face à des difficultés financières, il s’agit là d’une charge non négligeable.
Malgré ces difficultés, il faut souligner que de nombreux départements ont déployé des efforts notables pour développer une prise en charge adaptée ; il faut rappeler aussi que 8 000 mineurs isolés ne représentent que 4 % des enfants protégés par des mesures d’assistance éducative. Si cet effectif de 4 % ne semble a priori pas de nature à menacer le bon fonctionnement des services d’aide sociale à l’enfance, les difficultés financières globales rencontrées dans les départements conduisent certains à chercher des boucs émissaires. Et nous savons tous que ces jeunes immigrés sont des cibles faciles pour tous ceux qui n’hésitent pas, en période électorale, à tenir des propos populistes et démagogiques, frisant parfois la xénophobie.
Au vu des difficultés rencontrées par les départements, le texte qui nous est soumis prévoit le transfert à l’État des charges relatives aux mineurs isolés étrangers, sortant ainsi ces enfants du dispositif de droit commun sous le seul prétexte qu’ils sont de nationalité étrangère, oubliant au passage que la France est signataire de la Convention internationale des droits de l’enfant.
On s’interroge sur la pertinence de la solution retenue dans cette proposition de loi, qui, en filigrane, par une interprétation erronée des normes internationales, ne fait qu’opérer un glissement de la protection de l’enfance vers le contrôle migratoire.
En effet, je ne ferai pas l’affront à mes collègues de leur rappeler qu’il y a une différence non négligeable entre des personnes étrangères et des personnes en situation irrégulière. Les mineurs isolés étrangers ne sont pas en « situation irrégulière » sur le territoire français, contrairement à ce qui est affirmé dans l’exposé des motifs de la proposition de loi.
Ainsi, à moins d’opérer au sein des mineurs en difficulté une distinction plus que contestable entre les nationaux et les non-nationaux, notre législation doit prévoir des dispositions communes applicables à l’ensemble des mineurs en difficultés. Le Défenseur des droits a récemment rappelé que les mineurs isolés étrangers devaient « être considérés comme des enfants, bénéficiant à ce titre de la protection prévue par les dispositions nationales et internationales applicables à cette population particulièrement vulnérable, avant d’être appréhendés comme étant de nationalité étrangère ».
Une fois la question de la compétence résolue, la proposition de loi nous amène néanmoins à nous interroger sur une problématique réelle. La question n’est pas de savoir comment exclure, elle est de savoir comment donner les moyens aux départements d’assumer seuls une charge très lourde en termes financiers, en termes de mobilisation du personnel socio-éducatif et de place dans les structures d’accueil.
La récente circulaire du ministère de la justice relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers opère une première avancée en accordant une contribution financière forfaitaire de l’État à la procédure d’évaluation des mineurs isolés étrangers limitée à cinq jours. En soulignant la responsabilité exclusive de l’État dans la procédure de vérification de la minorité du jeune, la circulaire apporte un éclaircissement attendu, notamment par les travailleurs sociaux, qui avaient largement exprimé leur préoccupation sur le fait qu’ils n’étaient pas eux-mêmes compétents pour procéder à cette vérification de minorité.
Ces cinq jours sont un début, certainement encore insuffisant, mais d’autres pistes peuvent être suivies pour aider les départements.
L’État pourrait améliorer son intervention en apportant par exemple un soutien à travers la mise en œuvre de formations adéquates accessibles aux professionnels de la protection de l’enfance et une meilleure mutualisation des compétences.
Une autre contribution étatique peut concerner l’accès au titre de séjour des jeunes étrangers à leur majorité. Depuis 2003, le personnel éducatif prend en charge l’accompagnement des mineurs isolés étrangers pour la préparation des dossiers de demande de titre de séjour ou de demande d’asile.
Sur ce point, nous rappellerons également la recommandation formulée par le Défenseur des droits en décembre 2012 : « Lorsque ce travail est mené à bien au prix d’un investissement humain et financier important des conseils généraux, que ces jeunes se sont inscrits dans un réel parcours d’intégration et qu’ils souhaitent rester sur le territoire national une fois sa majorité acquise, […] leurs demandes de titre de séjour doivent être examinées avec bienveillance. »
Face aux difficultés budgétaires rencontrées par les conseils généraux, et que personne évidemment ne nie, je crois, chers collègues, qu’il serait plus judicieux d’exiger du Gouvernement le respect des engagements pris par le Président de la République en octobre 2012 pour la compensation intégrale et pérenne des allocations individuelles de solidarité, telles que le revenu de solidarité active, le RSA, la prestation compensatoire du handicap, la PCH, ou l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, plutôt que de se focaliser sur ce volet très spécifique des mineurs isolés étrangers.
Vous le voyez, mes chers collègues, plutôt que l’exclusion ou la stigmatisation, d’autres moyens d’action existent.
En conséquence, le groupe CRC votera contre cette proposition de loi, qui réduit la problématique des mineurs isolés à une simple question de nationalité et ignore nos principes républicains d’égalité, de fraternité, de prise en charge des enfants qui nous sont confiés. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste. – Mme Hélène Lipietz applaudit également.)
Mme Éliane Assassi. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à titre préliminaire, je tiens à dire ma satisfaction de pouvoir débattre d’une proposition de loi manifestement irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution (Mme Éliane Assassi s’exclame.), surtout une proposition de loi dont le premier signataire est notre collègue Jean Arthuis : j’ai en effet pu apprécier il n’y a pas si longtemps ses talents de gardien du foyer constitutionnel qu’est devenu l’article 40, même si, comme il nous l’a rappelé voilà quelques instants, il a proposé sa suppression à l’occasion de la discussion budgétaire.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Très bien !
M. Pierre-Yves Collombat. Je prendrai un simple exemple parmi une foule d’autres : en 2010, je me suis vu refuser, par ses soins attentifs, un amendement visant à rendre obligatoire la consultation de la population en cas de fusion entre un département et une région, au motif que je créais une dépense à la charge de l’État. Il n’est nul besoin de faire une étude d’impact pour savoir qu’une telle dépense eût été minime au regard de l’augmentation de la charge publique qui résultera de l’adoption du présent texte, si tant est qu’il soit adopté.
Comme le souligne Philippe Marini, son successeur à la présidence de la commission des finances, dans un tout récent rapport – dont je vous recommande la lecture – consacré à la recevabilité financière des amendements et propositions de loi au Sénat, la cohérence des « raisonnements juridiques » des présidents de la commission des finances du Sénat ne laisse aucune place à l’aléa. Peut-être en laisse-t-elle un peu à la surprise ! (Sourires.)
Quoi qu’il en soit, c’est pour moi et pour le groupe RDSE une bonne chose que cette proposition de loi puisse être discutée.
C’est d’abord une bonne chose parce que la dimension humaine du problème posé – il s’agit d’enfants démunis de tout et parfois en grand danger – n’échappe à personne. La dimension délictueuse, voire criminelle, de ce phénomène, qui se développe, n’est pas non plus absente, même si c’est loin d’être toujours le cas, chaque situation étant différente.
C’est aussi une bonne chose car – et c’est surtout l’angle sous lequel est ici abordée la question de l’accueil des mineurs étrangers isolés – se trouvent ainsi posés deux problèmes essentiels pour les départements : la clarification de leurs compétences, notamment par rapport à celles de l’État, et les moyens de les financer.
En l’occurrence, il est clair que l’État est concerné à plusieurs titres : maîtrise des flux migratoires et qualité des contrôles, lutte contre l’immigration clandestine et les trafics d’êtres humains, justice des mineurs. Même si l’essentiel de la tâche et de la charge est assuré par les départements, le budget de l’État est déjà mis à contribution pour assurer totalement ou partiellement le fonctionnement de plusieurs structures d’accueil temporaire ou d’urgence.
Il est clair aussi que la charge est inégalement répartie, certains départements comme le Nord et le Pas-de-Calais étant surtout des territoires de transit, d’autres, des territoires de séjour, voire d’installation. D’après les chiffres dont je dispose, Paris et la Seine-Saint-Denis accueillaient en 2009 les deux tiers des mineurs isolés étrangers arrivant, le dernier tiers étant réparti entre divers départements de l’Île-de-France ou à proximité – par exemple, dans la Mayenne, le Loiret –, le Rhône ou les Bouches-du-Rhône.
Le problème que soulève cette proposition de loi est donc bien réel pour certains départements de France métropolitaine et, comme nous l’a montré M. Mohamed Soilihi voilà quelques instants, à Mayotte, il est dramatique.
Pour autant, la solution proposée est-elle la bonne ?
Je ne le pense pas. D’abord, parce que, d’une manière ou d’une autre, dans le meilleur des cas, l’État ne pourra qu’assurer une faible partie de la tâche d’accueil, les tâches que retient, par exemple, le rapport Debré, l’essentiel revenant aux départements qui ont une compétence générale de protection de l’enfance en vertu de la loi du 5 mars 2007.
Ensuite, parce que, vu l’adoration portée à la règle d’or budgétaire, il n’est pas douteux que les compensations financières qui pourraient être accordées aux départements d’accueil de mineurs isolés étrangers seraient prises sur les compensations des charges sociales dues à d’autres départements.
L’accueil des mineurs isolés étrangers n’est pas une compétence si spécifique qu’elle demande un traitement particulier, ce que prévoit cette proposition de loi. C’est une dimension d’un problème global : la clarification des compétences des départements et le financement équitable des « restes à charge » compte tenu des ressources dont ils disposent. Or, comme l’a montré le débat sur la péréquation mené la semaine dernière ici même, il existe de grandes disparités entre départements, qu’il s’agisse du niveau de reste à charge ou de ressources par habitant. Les deux ne sauraient d’ailleurs être séparés.
Certes, les mineurs isolés étrangers pèsent plus sur certains départements que sur d’autres, mais il n’en va pas différemment de l’APA, du RSA, de l’AAH, l’allocation aux adultes handicapés, qui, en bonne logique, devraient, eux aussi, relever de la solidarité nationale. Sans compter que si les aéroports internationaux, les ports et les voies de communication importants représentent des charges pour les départements qui les abritent, ce sont aussi souvent une source de richesse rien moins que négligeable.
Pour notre groupe, la question des mineurs isolés étrangers ne relève pas d’un traitement spécifique, comme le laissent entendre les auteurs de cette proposition de loi ; elle doit être traitée dans un cadre global. Ce cadre pourrait être, comme l’a dit notre rapporteur il y a quelques instants, le second volet du prochain projet de loi « Lebranchu-Escoffier » – je n’ai pas réussi à lui trouver un nom (Sourires.) – qui doit intervenir avant la fin de la présente législature. Il faut donc que ce problème soit traité et équitablement résolu dans ce cadre, en tenant compte des charges mais aussi des ressources et, bien évidemment, du caractère très particulier qu’il présente sur les plans technique et humain. (Mmes Hélène Lipietz et Éliane Assassi ainsi que M. Claude Dilain applaudissent.)
M. le président. La parole est à M. Éric Doligé.
M. Éric Doligé. Madame le garde des sceaux, vous avez dit voilà quelques instants que vous craigniez d’entendre un certain nombre de choses inexactes. Tout ce que je vais vous dire est exact, même si ce n’est pas forcément en rapport avec ce que vous avez dit vous-même, car les chiffres que je vais vous donner sont issus du comité de suivi, auquel je participe. J’ose donc croire que vous considérerez mes chiffres comme étant exacts.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je ne sais pas pourquoi vous vous êtes senti visé par mon propos, monsieur le sénateur !
M. Éric Doligé. Je tenais en tout cas à vous apporter cette précision.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, j’ai souhaité être signataire de cette proposition de loi pour un certain nombre de raisons.
D’abord, c’est un sujet particulièrement difficile et sensible puisqu’il s’agit de mineurs qui sont par nature plus fragilisés probablement que certains autres, qu’il faut y apporter une réponse le plus rapidement possible et qu’il ne faut pas non plus faire d’angélisme sur un tel sujet.
Ensuite, le département que je préside – et je remercie mon collègue Collombat de l’avoir cité – est celui qui en France compte le plus de mineurs isolés relativement à sa population. Si l’on se réfère aux chiffres qui sont donnés par la cellule MIE (L’orateur brandit un document.), le Loiret est classé septième, mais rapportée à sa population, la proportion de mineurs qu’il accueille est beaucoup plus importante qu’en Seine-Saint-Denis, à Paris, ou dans le Nord. On connaît donc bien le sujet dans mon département.
Par ailleurs, avec un certain nombre d’autres collègues, dont René-Paul Savary et Christian Favier, je participe régulièrement au comité de suivi, donc au dispositif qui nous permet de voir comment les choses évoluent. J’ai également pu constater que ce comité était davantage dans l’analyse des statistiques que dans la recherche de solutions. Il ne formule pas de propositions.
Notre rôle est de proposer des solutions. C’est ce que fait, selon moi, cette proposition de loi. Certes, ces solutions sont discutables, mais, comme l’a dit Yves Détraigne, ce n’est pas la peine d’invoquer l’article 40 de la Constitution. Laissons vivre le débat, nous verrons bien si des amendements permettront d’améliorer le texte.
Je tiens à dire également que le phénomène des mineurs isolés étrangers, s’il est peu connu de nos concitoyens, interpelle ceux à qui l’on en parle.
Je ferai un bref rappel historique. Cela a été dit, M. Bartolone, à l’époque président de conseil général, a estimé, pour des raisons que l’on peut comprendre – c’est dans son département qu’il y avait le plus grand nombre de mineurs étrangers, pour des motifs historiques –, qu’il ne pouvait plus accueillir autant de mineurs : il a donc pris un arrêté de suspension.
Dans le compte rendu du début du mois de janvier dernier, j’ai lu qu’il y avait eu neuf arrêtés, auxquels il faut ajouter les recours de douze départements contre la circulaire. Si la quasi-totalité de ces arrêtés ont été retirés, au dernier moment d’ailleurs, c’est non pas parce que nous pensions que le problème était résolu ou que nous avions trouvé des solutions, mais parce que nous voulions attirer votre attention sur les problèmes que nous rencontrons sur nos territoires, madame le garde des sceaux.
Nous ne pouvons en effet plus continuer à accueillir les mineurs étrangers dans de telles conditions, pour un certain nombre de raisons, qui tiennent bien sûr au coût de la prise en charge, mais aussi à l’importance du nombre de ces mineurs. Vous avez évoqué, madame le garde des sceaux, le pourcentage de 4 %. Dans mon département, j’ai la responsabilité d’environ 1 200 mineurs, dont 200 peuvent être étrangers, ce qui représente davantage que 4 % !
Ces chiffres sont relativement significatifs. Lorsque l’on a l’habitude d’avoir la responsabilité d’un volant de 1 200 mineurs et que l’on dispose d’un nombre de places fixe en maison d’enfants à caractère social, dans des familles ou en maison de l’enfance, l’arrivée d’un nombre important de mineurs pose problème. On ne peut alors plus accueillir les mineurs locaux que la justice nous confie. On doit parfois les loger dans des hôtels, alors qu’ils sont tout jeunes, car nous ne pouvons pas trouver du jour au lendemain de solution d’accueil. Tels sont les problèmes que nous rencontrons et que nous devons réussir à résoudre.
À l’époque, M. Bartolone s’était arrangé avec M. Mercier. Je me souviens que des réunions avaient été organisées au ministère sur cette question. Puis il y a eu une explosion du nombre de mineurs isolés étrangers. Je rappelle qu’en 2011 leur nombre ne représentait qu’un tiers de celui de 2013. Le problème existait, mais il était tout à fait « absorbable », en tout cas dans le département que je gère. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas, pour des raisons tant techniques que financières. Cette situation met en difficulté l’ensemble des mineurs du département.
Je souhaiterais aborder un autre problème, qui n’a pas encore été évoqué : celui des jeunes majeurs. C’est une évidence, madame le garde des sceaux, mais ces mineurs isolés étrangers finissent par devenir des majeurs ! Je constate une augmentation considérable du nombre de ces jeunes majeurs. Dans mon département, j’en ai actuellement 82, soit davantage que de jeunes majeurs du département.
Cela soulève un véritable problème « d’embouteillage » et d’acceptation pour nos structures d’accueil des jeunes, qu’ils soient mineurs ou jeunes majeurs. Je rappelle que, la plupart du temps, bien que ce ne soit pas une obligation, les départements accueillent les jeunes de 18 à 21 ans, parce que l’État, qui en a en principe la charge, est défaillant et que les régions, comme Pôle emploi, ne font peut-être pas toujours leur travail s’agissant de la formation de ces jeunes majeurs étrangers.
Cette problématique des mineurs qui deviennent de jeunes majeurs a été évoquée de nouveau lors du dernier comité de suivi, notamment par le Réseau éducation sans frontières et par le président Touraine. Nous ne parvenons pas à obtenir pour ces jeunes des papiers qui leur permettraient de travailler et de sortir de la situation dans laquelle ils sont. Je vous ai écrit à ce sujet voilà près d’un an ; je n’ai pas eu de réponse.
C’est la raison pour laquelle nous avons pris des arrêtés : nous voulions vous alerter sur un certain nombre de problèmes que nous rencontrons.
Je vais maintenant évoquer le problème de la durée moyenne d’accueil des mineurs dans les foyers de l’enfance : alors qu’elle est de trois mois et demi pour un mineur placé par un juge, elle est de dix-huit mois pour les mineurs étrangers. Un mineur étranger est donc accueilli cinq fois plus longtemps dans un établissement qu’un mineur du département. Cela soulève, là aussi, un problème « d’embouteillage ». Si un foyer dispose de quarante places, la rotation est plus importante avec les jeunes mineurs du département qu’avec les mineurs étrangers.
Voilà des sujets que l’on n’ose pas aborder et qui sont pourtant bien réels !
Je terminerai mon intervention en évoquant – je ne devrais pas le faire – la question financière. Pour un département – nous sommes tous d’accord sur ce point ! –, le coût d’un mineur étranger, ou local d’ailleurs, est de 50 000 à 60 000 euros. Si l’on multiplie cette somme par le nombre de mineurs, on dépasse largement le montant de 250 millions d’euros que vous a donné l’Assemblée des départements de France puisqu’on obtient un montant de 600 ou 700 millions d’euros ! Cela pose véritablement problème.
Dans mon département, le coût annuel, qui s’élevait à 1,5 million d’euros voilà trois ans, est de 7 millions d’euros aujourd’hui. Pour les majeurs étrangers, nous sommes passés de 1,5 million d’euros à 5 millions d’euros. Au total, cela fait 12 millions d’euros, contre 3 millions d’euros il y a trois ans. C’est insupportable ! Il ne faut pas penser que ce sont des montants insignifiants, qui ne représentent rien dans un budget départemental : je le redis, c’est un problème que l’on ne peut plus gérer.
C’est pourquoi je souhaite, madame le garde des sceaux, que nous puissions aller au terme de notre débat, pour entrer véritablement dans la problématique. Nous ne pouvons pas nous cacher derrière notre petit doigt !
La situation est dramatique : on traite mal ces enfants, qu’ils soient locaux ou étrangers – je ne veux pas faire de différence –, car nos capacités tant d’accueil que financières ne nous permettent plus de les recevoir dans des conditions acceptables.
Monsieur le président, sur un tel sujet, compte tenu des problèmes que cela nous pose, j’aurais pu parler toute la journée. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – MM. Jean Arthuis et Yves Détraigne applaudissent également.)
Mme Hélène Lipietz. Moi aussi !
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel.
M. Jean-Pierre Michel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je m’attendais à entendre un certain nombre d’orateurs évoquer la situation préoccupante des mineurs isolés étrangers, mais elle a été peu évoquée ; il a été question de la situation préoccupante des conseils généraux et de leurs finances. Triste débat ! (M. Jean-Noël Cardoux s’exclame.) Car, enfin, mes chers collègues, de qui parlons-nous aujourd’hui ?
Certes, certains de ces mineurs ne sont pas isolés – mais s’ils ne le sont pas, ils sont aux mains de réseaux de prostitution –, d’autres ne sont pas mineurs. Mais la majorité d’entre eux sont des mineurs, isolés. Nous sommes face à un drame, une tragédie. À ces enfants, souvent très jeunes – ils peuvent avoir 10 ou 12 ans –, qui quittent leur pays d’Europe de l’Est ou d’Afrique subsaharienne, leur pays en guerre ou dans lequel ils meurent de faim ou peuvent être tués ou massacrés, pour venir chez nous,…
M. Jean-Noël Cardoux. Zola !
M. Jean-Pierre Michel. … que répondons-nous ? Nous ne voulons pas de vous, car vous coûtez trop cher ! (Exclamations sur les travées de l’UMP.) Voilà ce que j’ai entendu de la part de la représentation nationale aujourd’hui !
M. Jean-Noël Cardoux. Démagogue !
M. Éric Doligé. Ce n’est pas ce que nous avons dit !
Mme Éliane Assassi. N’oubliez pas que ce sont d’abord des enfants !
M. Éric Doligé. C’est nul !
M. Jean-Pierre Michel. Nous avons tous, mes chers collègues, rencontré ces mineurs ; j’en ai moi-même connu par le biais de diverses associations.
Je me souviens d’un jeune Égyptien de dix-sept ans, parti d’Alexandrie, qui était allé en Libye où il avait pris un bateau en laissant tout – son argent, sa carte d’identité – pour se rendre à Lampedusa. Là, il s’échappe et fait du stop jusqu’à Milan, avant de prendre un train pour retrouver à Paris un vague cousin. À la frontière, il est refoulé. Il retourne à Milan, où il travaille « au noir » un mois pour 200 euros. Il reprend le train, donne au contrôleur les 200 euros qu’il avait gagnés, et il arrive à Paris. Heureusement, le Gouvernement l’a régularisé. Aujourd’hui, il est majeur et il travaille. Voilà de qui nous parlons !
Bien sûr, il y a des problèmes. Dans le rapport sur la PJJ, j’aborde cette question, car il s’agit d’enfants en danger. M. Bas – il n’est plus présent –, qui est à l’origine de la loi de 2007, sait bien que tous les enfants en danger doivent être traités de la même manière, quels qu’ils soient. Je reconnais, pour m’être rendu dans plusieurs départements, que les conseils généraux ont bien souvent atteint les limites de ce qu’ils peuvent faire.
Les parquets signalent un certain nombre de difficultés, qui concernent notamment le paiement des réquisitions pour les interprètes, ainsi que les frais médicaux – qui ne sont pas toujours payés, vous le savez très bien, madame la ministre.
La non-reconnaissance de l’état de minorité pose également problème. Ces mineurs n’ont aucun recours et aucun conseil. Ils sont hors droit, hors-sol, hors vie, hors tout ! Il faut examiner cette question.
Enfin, se pose le problème juridique de l’accession de ces mineurs à la majorité. Certains ne demandent qu’à s’intégrer. Un quart d’entre eux, dans l’association où ils sont, travaillent, apprennent le français et, finalement, s’en sortent, mais pas forcément à 18 ans et un jour !
Alors que fait-on lorsqu’ils deviennent majeurs ? Certains conseils généraux ont passé des conventions avec la protection judiciaire de la jeunesse pour les accompagner encore pendant un certain temps. Pas tous !
Je ne méconnais pas les problèmes. Il faut bien évidemment les régler. Pour ma part, j’ai fait un certain nombre de propositions, mais ce n’est pas le moment de vous les dévoiler.
Je m’associe à la grande humanité dont a fait preuve René Vandierendonck. Aujourd’hui, nous ne pouvons pas traiter cette proposition de loi totalement. Alors, que nous reste-t-il comme solution ? Devons-nous voter pour ou contre ? En effet, la commission des lois, par une majorité aléatoire – on connaît les majorités de commissions : l’un des membres sort, l’autre entre, certains ont un pouvoir, d’autres non… –, a repoussé le renvoi en commission, qui, dans l’esprit du rapporteur, était un véritable renvoi en commission.
Aujourd’hui, nous devons choisir entre voter pour ou contre cette proposition de loi. Un scrutin public sera-t-il demandé ? Allons-nous nous arranger pour que toute la majorité vote contre ? Ou allons-nous voter un certain nombre d’articles, alors même que, comme vous l’avez dit, monsieur Détraigne, ils mériteraient quelque réécriture par voie d’amendements ?
Nous sommes donc dans une impasse. Notre groupe votera contre cette proposition de loi, à regret car elle avait le mérite de poser les problèmes. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La discussion générale est close.
La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je vous remercie, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, de vos interventions. Vous avez pris le temps d’analyser en profondeur les problèmes que pose la situation difficile à laquelle nous sommes confrontés. Nous examinons ces difficultés avec rigueur, dans un souci d’améliorer le dispositif. Je veux bien entendre que ce n’est pas la bonne solution, le bon dispositif, mais je ne vous ai pas entendu proposer de dispositif alternatif. Nous allons donc continuer à consolider le dispositif existant.
Pour ceux qui s’inquiètent, à bon droit, de l’efficience de ce système notamment à l’égard des jeunes majeurs, je répète que la triple inspection qui a commencé le 6 janvier dernier et qui remettra son rapport le 15 avril prochain traite également de cette question, qui est, nous le savons, importante.
Je veux bien entendre que certains mineurs sont très actifs dans des réseaux. S’il y a des cas particuliers, il ne faut pas oublier quelle est la situation générale de ces mineurs. Certains sont accueillis dans des établissements de la protection judiciaire de la jeunesse.
Je pourrais prendre tous les exemples dont j’ai été témoin et en faire un paradigme.
J’ai vu des jeunes qui ont appris le français très vite. J’en ai vu qui se sont formés à un métier très rapidement. J’ai vu parmi eux des majors de promotion, dans les classes-relais que nous avons créées avec l’éducation nationale, où interviennent des éducateurs.
Cela étant, le sujet n’est pas de savoir si les mineurs isolés étrangers sont parfaits et réussiront excellemment dans la vie ! La question qui se pose est celle de notre responsabilité à l’égard de ces mineurs.
Je ne sous-estime ni ce que font les conseils généraux ni la charge que fait poser sur eux la prise en charge de ces jeunes.
Je rappelle simplement que les chiffres que je vous ai donnés procèdent d’une grande honnêteté. Comme je vous l’ai dit, ils résultent d’une projection linéaire.
Pour sa part, M. Bas, qui s’exprimait voilà quelques instants à la tribune, a fait passer en quelques minutes la proportion de mineurs isolés étrangers dans les mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance de 4 % à 5 %. Sauf que 4 %, monsieur Bas, c’est déjà une hypothèse haute ! Le sujet est trop sérieux pour que l’on joue avec les chiffres.
Le flux d’entrée annuel avait été estimé, de manière consensuelle, à 1 500 jeunes. Toutefois, en huit mois, nous avons constaté que ce flux s’élevait, en pratique, à 2 500. J’aurais pu en rester là, mais j’ai préféré retenir une projection en année pleine, d’où ce chiffre de 4 000. Mais, de fait, il n’y a pas 4 000 jeunes qui entrent chaque année sur notre territoire !
M. René-Paul Savary. Si !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, ne versons pas dans la surenchère.
Je le répète, la proportion de 4 % est déjà une hypothèse haute (M. René-Paul Savary s’exclame.), qui permet de donner la mesure d’un sujet qui n’est pas simple.
Monsieur le sénateur Doligé, on m’informe qu’une réponse a bien été adressée à votre demande. Sans doute était-elle trop tardive…
M. Éric Doligé. Je l’ai reçue après avoir pris mon arrêté !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Peut-être a-t-elle en ce cas aidé au retrait de l’arrêté ?
M. Éric Doligé. Non, c’était avant !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. En tout état de cause, je prends la pleine responsabilité du retard avec lequel nous vous avons répondu.
D’une façon générale, je suis désolée que nous ne puissions répondre aux parlementaires avec plus de diligence.
Sachez simplement que c’est avec une immense ambition que, prenant mes fonctions au ministère de la justice, j’ai entrepris de m’attaquer à ce problème : j’ai fait suivre pendant quatre mois les réponses que nous donnions aux parlementaires. Le problème, c’est que nous recevons 700 lettres de parlementaires en deux semaines ! Dans ces conditions, nous n’arrivons pas à les écluser, même en exerçant la pire des pressions sur l’administration… J’en suis profondément désolée. Croyez bien que j’ai bataillé ! À la fin de l’année 2012, nous avions ainsi fait en sorte d’envoyer une réponse à toutes les lettres qui nous avaient été adressées… Mais le rythme des demandes s’est maintenu, nous mettant face à une impossibilité pratique.
Monsieur Doligé, vous comprenez mieux les raisons du retard avec lequel nous vous avons répondu. Je vous présente mes excuses, comme j’aurai probablement l’occasion de le faire de nouveau à l’avenir, auprès d’autres parlementaires…
Cela étant dit, vous avez rappelé à juste titre que vous étiez membre du comité de suivi. Tous les éloges que j’ai adressés aux membres de ce comité vous concernent donc personnellement ! (M. Éric Doligé s’exclame.)
Vous m’avez interpellée sur la situation de votre département.
Nous nous appuyons sur les mêmes tableaux : ceux qui sont produits par le comité de suivi, dont les trois dernières colonnes sont tout à fait significatives.
Permettez-moi de vous faire observer que, selon ces tableaux, 63 jeunes sont entrés par votre département du Loiret, tandis que 35 y ont été maintenus.
M. Éric Doligé. Oui !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Autrement dit, le dispositif de solidarité entre départements a permis au Loiret de faire prendre en charge 28 jeunes par d’autres départements. (M. Jean-Noël Cardoux s’exclame.)
Vous nous expliquez que ces mineurs isolés étrangers pèsent sur vos infrastructures. Je le sais, j’en conviens, et c’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons mis en place ce dispositif de répartition entre les départements.
Vous nous dites que la prise en charge des mineurs isolés étrangers est particulièrement lourde. Je l’entends bien, et je ne nie pas la pression qui peut en résulter pour les départements. Cela étant, je conteste le taux de 5 % que vous avancez : à ce rythme, d’ici à dix-neuf heures, la proportion des mineurs isolés étrangers sera passée à 15 % !
À cet égard, permettez-moi de vous faire observer que, sur les 63 jeunes entrés dans votre département, vous n’en avez conservé que 35 ! Cela prouve que, pour votre département, le dispositif de solidarité fonctionne bien, et c’est tant mieux.
M. René-Paul Savary. Vous ne parlez que du flux ! Et le stock ?
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Il n’empêche que, je le répète, ce dispositif, nous devons l’améliorer, le perfectionner.
Monsieur Bas, j’ai bien entendu vos suggestions très pertinentes, très éclairées sur l’usage du Fonds national de financement de la protection de l’enfance.
À ce sujet, permettez-moi de procéder à deux rappels.
Premièrement, ce fonds a été créé par la loi de 2007, dont je sais que vous avez été un artisan : pour vous avoir entendu, lors d’un colloque, procéder à une explication extrêmement précise des articles de ce texte, je connais la part que vous y avez prise !
Cette loi définit dans le détail les responsabilités des départements, et notamment des trois services obligatoires, dont l’aide sociale à l’enfance. Elle ne laisse aucune place à l’interprétation libre. Nous sommes d’accord !
Par ailleurs, alors que ce fonds a été créé par la loi de 2007, le décret d’application n’est intervenu qu’en 2010, ce que je déplore.
M. Philippe Bas. Je le déplore comme vous !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. En outre, il n’a jamais été abondé. En votre qualité d’ancien ministre délégué à la famille, vous savez que ce fonds est placé sous la tutelle de la famille et qu’à ce titre il doit notamment être abondé par la Caisse nationale des allocations familiales.
Deuxièmement, – je le dis sous votre contrôle parce que je n’en ai pas la certitude absolue –, faire intervenir ce fonds en faveur des mineurs isolés étrangers nécessiterait une modification du décret.
M. Philippe Bas. C’est vrai !
M. René-Paul Savary. Absolument !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Votre suggestion n’est donc pas opérationnelle immédiatement. (M. René-Paul Savary s’exclame.) Cependant, je la garde dans un coin de ma tête…
M. Philippe Bas. Ne la gardez pas trop longtemps !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Les trois inspections générales verront ce qui est souhaitable ou possible de faire.
Pour terminer, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je veux de nouveau tous vous remercier pour la qualité de ce débat. Comme je m’y attendais, il a contribué à enrichir notre réflexion et servira indiscutablement aux trois inspections, dont le travail a déjà commencé.
Certains ont dit que je ne devais pas invoquer l’article 40 de la Constitution pour ne pas mettre un terme au débat.
Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, il est vrai que j’aurais pu mettre un terme au débat, par exemple en intervenant auprès de la conférence des présidents pour éviter l’inscription à l’ordre du jour de ce texte ! Je ne l’ai pas fait. J’ai permis que le débat ait lieu.
La discussion générale est désormais achevée, et la commission des lois, que j’ai interrogée, m’a indiqué qu’aucun amendement n’avait été déposé. Dès lors, nous n’avons pas à discuter d’éventuelles modifications qui pourraient être introduites dans le texte.
Le débat nous a éclairés ; il nous a enrichis. Il nous conforte dans l’idée que si le dispositif doit être vraiment amélioré, il a d’ores et déjà incontestablement apporté des réponses.
Par conséquent, je n’hésite pas, à ce stade de la discussion, à invoquer l’article 40. (Applaudissementssur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. René Vandierendonck, rapporteur. Très bien !
M. René-Paul Savary. C’est frustrant !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Personne ne sera surpris !
M. Philippe Bas. Nous sommes juste atterrés !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous le cachez bien !
M. le président. Quel est l’avis de la commission des finances sur l’applicabilité de l’article 40 de la Constitution ?
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, très récemment, la commission des finances a élaboré, adopté et diffusé un rapport d’information sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat.
M. André Reichardt. Exact !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Monsieur le président, me fondant sur les analyses de droit qui figurent dans ce rapport sur l’application de l’article 40 de la Constitution, auquel je me permets de renvoyer chacun,…
M. André Reichardt. Bon rapport !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … je suis amené à indiquer que les articles 1er et 5 de la proposition de loi auraient pour conséquence d’aggraver une charge publique.
En effet, l’article 1er vise à transférer à l’État les compétences, aujourd’hui assurées par les départements, d’accueil et d’évaluation des mineurs isolés étrangers et les frais de prise en charge de ces derniers. L’article 5 confie aux centres d’hébergement des mineurs isolés des compétences qui ne leur sont pas attribuées à ce jour et qui excèdent la « charge de gestion », notion largement explicitée et commentée dans le rapport d’information que je viens de citer.
Les autres articles de la proposition de loi, quant à eux, ne sont pas contraires à l’article 40 de la Constitution dès lors, d’une part, qu’ils n’ont pas pour conséquence de créer ou d’aggraver une charge publique et, d’autre part, que leurs dispositions ne sont pas inséparables de celles des articles 1er et 5 précités.
Ainsi, monsieur le président, et conformément à la « jurisprudence » développée et publiée par la commission des finances, je répète que les dispositions des articles 1er et 5 de la proposition de loi sont contraires à l’article 40 de la Constitution et que les articles 2, 3, 4, 6 et 7 ne le sont pas.
M. le président. En conséquence, les articles 1er et 5 ne sont pas recevables.
Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.
Article 1er (irrecevabilité)
(Non modifié)
L’article L. 121–7 du code de l’action sociale et des familles est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« 11° Les frais de prise en charge, dans les centres d’accueil définis à l’article L. 345–1–1, des mineurs mentionnés au 1° de l’article L. 511–4 et à l’article L. 521–4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
« 12° Les frais de prise en charge des mineurs isolés étrangers confiés, en application d’une mesure judiciaire d’assistance éducative, à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance ou à un service ou un établissement habilité pour l’accueil de mineurs. »
M. le président. Je rappelle que cet article n’est pas recevable.
Article 2
(Non modifié)
Après le cinquième alinéa de l’article L. 223–2 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La procédure prévue à l’alinéa précédent est également applicable en cas de danger immédiat ou de suspicion de danger immédiat concernant un mineur mentionné au 1° de l’article L. 511–4 et à l’article L. 521–4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Le procureur de la République est informé sans délai. Au terme du délai de soixante-douze heures, si l’intéressé n’a pas fait, antérieurement, l’objet d’une mesure de placement provisoire ou d’assistance éducative, il fait l’objet d’une mesure de placement provisoire dans le centre d’accueil mentionné à l’article L. 345–1–1 dans le ressort duquel est situé le département où il a été trouvé. »
M. le président. La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.
M. René-Paul Savary. Je veux remercier M. le président de la commission des finances d’avoir démontré que n’étaient irrecevables, au titre de l’article 40 de la Constitution, que des articles bien précis du texte.
Monsieur Marini, je vous remercie de cette analyse, qui nous permet de nous exprimer sur différents articles de la proposition de loi et, j’en suis sûr, nous servira d’expérience pour d’autres textes.
Madame la garde des sceaux, j’ai fait partie du comité de suivi. J’ai assisté à ses trois réunions avec beaucoup d’assiduité, muni de notes que m’avaient préparées mes services pour bien cadrer le dispositif.
Dès la première réunion, nous vous avons demandé d’organiser la formation des travailleurs sociaux, qui seront amenés à évaluer l’âge des mineurs isolés étrangers. Cette formation est très importante, car, pour l’heure, nos travailleurs sociaux ne sont pas du tout formés pour émettre un avis pertinent et le moins contestable possible. Or, alors que tout le monde en est convenu et que notre demande date maintenant de presque un an, rien n’a encore été fait ! C’est dommage, car la mise sur pied d’un protocole d’évaluation constituait une avancée.
Dans le cadre de la mission d’expertise que vous avez lancée, il est important de s’assurer que tous les parquets suivent bien les préconisations que vous avez formulées, ce qui n’est pas le cas actuellement.
En outre, je comprends mon collègue Éric Doligé, qui a bien résumé la situation : si les mineurs isolés étrangers représentent bien 4 % des mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance à l’échelle nationale, certains départements n’en accueillent pas du tout, quand d’autres en accueillent beaucoup !
Il importe donc de considérer et les flux – vous les avez évoqués pour le département du Loiret –, et les stocks.
Pour ce qui concerne mon département de la Marne, le flux s’est élevé à 79 mineurs isolés étrangers, mais j’évalue à 50 le nombre de mineurs hébergés sur l’ensemble de l’année. Le coût, à raison de 50 000 euros la place – excusez-moi de ramener le sujet à des affaires d’argent, mais nous sommes des gestionnaires – atteint 2,5 millions d’euros supplémentaires, alors que le budget de l’aide sociale s’élève d’ores et déjà à 50 millions d’euros en ce qui concerne la protection de l’enfance et de la famille. Eu égard à la situation dans laquelle se trouvent les départements, vous le comprendrez, un coût supplémentaire de 2,5 millions d’euros peut nous interpeller.
Madame la garde des sceaux, j’avais accepté les quotas que vous aviez fixés. Ces quotas étaient exprimés sous la forme d’un chiffre, calculé par rapport au flux annuel de 1 500 mineurs isolés étrangers. Or, le nombre d’entre eux à être entrés sur le département a tout de suite été supérieur à ce qui avait été prévu, et le quota que j’avais accepté a été doublé. Comprenez donc que nous ayons le sentiment de n’avoir pas fait une bonne affaire, et de n’avoir pas été correctement traités ! Au demeurant, c’est la raison pour laquelle nous avons émis quelques critiques.
J’ai noté que vous aviez pris l’engagement de modifier le décret relatif au Fonds national de financement de la protection de l’enfance, de manière à permettre que ce dernier contribue au financement.
Toutefois, madame la garde des sceaux, des fonds européens peuvent également être sollicités ! Tout ce travail d’inclusion, toute cette politique d’intégration peut s’inscrire dans le cadre de fonds européens avec la nouvelle maquette spécifique pour les jeunes !
Il faut donc que vous parveniez à un accord au niveau national avant qu’intervienne, dans le cadre du fonds social européen spécifique aux jeunes, la déclinaison régionale qui s’ensuit. Un financement pourrait alors intervenir au niveau des conseils généraux pour abonder indirectement le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, permettant que la prise en charge ne se fasse pas au détriment des autres mineurs, car nos foyers sont surchargés.
Par ailleurs, en tant que président de conseil général, le risque de placer une personne majeure dans un foyer pour mineur me pose un problème moral.
Mme Hélène Lipietz. Tout à fait !
M. René-Paul Savary. Des difficultés peuvent survenir – par exemple, une agression –, et la responsabilité de ceux qui ont assuré le placement est alors susceptible d’être mise en cause pour manque de vigilance.
Je veux maintenant m’adresser à Jean-Pierre Michel pour lui dire à quel point il est frustrant, pour un président de conseil général, de faire des efforts financiers et pédagogiques – grâce à nos travailleurs sociaux – pour intégrer ces jeunes, et de les voir se faire expulser à leur majorité parce qu’ils se trouvent alors en situation irrégulière. Je souhaite que l’on puisse poursuivre ces efforts afin de parvenir à une véritable intégration. (M. Jean-Pierre Michel opine.) La politique de l’immigration et surtout celle de l’intégration doivent donc être améliorées pour les jeunes une fois majeurs.
J’en arrive à un dernier point, madame la garde des sceaux, et ainsi j’aurai vidé mon sac – vous m’en excuserez, il fallait que je vous dise tout ce que j’avais sur le cœur ! Certes, la cellule a fait un joli dépliant ! (M. René-Paul Savary montre un dépliant.) Ce dépliant est tout à fait intéressant et il montre bien la marche à suivre.
Mais avec ce document, madame la garde des sceaux, on devient vraiment les complices des filières de l’immigration clandestine ! J’ai interrogé les jeunes concernés en prenant le temps nécessaire, et j’ai appris que les filières connaissent les adresses ! Figurez-vous que le dernier était un Afghan, à qui le passeur avait demandé 3 000 euros pour venir d’Afghanistan en camion et donné l’adresse du foyer départemental de l’enfance ! Ce jeune, qui parlait bien, nous a tout expliqué – je suis sûr que, celui-là, on l’intégrera.
Les filières commencent donc à bien connaître nos structures, et voilà qu’un dépliant est fourni ! Si jamais l’on se trompe d’adresse, ces filières, condamnables pour la plupart, trouveront ainsi un descriptif qui leur permettra de diriger ces jeunes vers les différents foyers selon le département où ils se trouvent…
Soyons attentifs à cet égard. Il s’agit d’une évolution car on cadre le dispositif. Toutefois, en faire la promotion peut s’avérer contre contre-productif au regard de votre volonté de trouver des solutions dans ce domaine, volonté dont je ne doute pas ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Yves Détraigne applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. René Vandierendonck, rapporteur. Je suis très content que le débat sur les mineurs isolés étrangers ait lieu. l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, aux termes duquel la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse », a été cité par Mme la garde des sceaux.
Maintenant, pour nous, tout est une question de confiance. Ou bien l’on attend la fin du créneau horaire(Mme Éliane Assassi s’esclaffe.) ; ou bien l’on s’oriente dans la direction conforme à mes souhaits : s’il apparaît, après avoir attendu deux ou trois mois les résultats d’une concertation, que des ajustements sont nécessaires, on les place là où l’article 40 ne pourra pas être invoqué, c’est-à-dire dans un texte sur des transferts de compétence – je pense au deuxième texte sur la décentralisation, dont on nous dit qu’il va arriver.
Tout dépend de la raison pour laquelle on veut être en séance. Si c’est pour occuper la galerie en échangeant des arguments, on peut continuer, on peut même attendre la prochaine niche parlementaire ! (Sourires.) Mais si c’est pour légiférer, je pense que la seconde méthode est plus efficace. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mme Hélène Lipietz applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis, pour explication de vote.
M. Jean Arthuis. Je voudrais à mon tour exprimer ma satisfaction et remercier Mme la garde des sceaux, le rapporteur de la commission des lois et tous ceux qui ont participé à la discussion générale. Mes chers collègues, nous avons tous reconnu que nous nous trouvions face à un problème qui se pose en des termes toujours plus aigus, et qui suscite beaucoup d’incompréhension. On a cité la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, je voudrais rappeler que son l’article XV précise que la société est en droit de demander à tout agent public de rendre compte de son administration.
C’est bien la question qui se pose ici : qu’il s’agisse du Gouvernement ou des responsables de l’aide sociale à l’enfance, nous devons rendre compte de notre administration et constater que, face à l’afflux croissant de mineurs isolés étrangers, les réponses que nous apportons sont insatisfaisantes.
Naturellement, on peut évoquer des considérations financières. Mais, encore une fois, je voudrais dire que, dans l’esprit des auteurs de cette proposition de loi, il ne s’agit pas de faire une opération favorable aux finances des conseils généraux. Ce qu’il leur en coûte aujourd’hui pour accueillir des mineurs isolés étrangers doit être demain restitué à l’État si ce dernier assume cette mission de solidarité nationale. Que cela soit bien clair !
Il ne s’agit pas non plus de pratiquer une discrimination entre les mineurs isolés étrangers et les mineurs issus des familles de nos territoires qui nous sont confiés par décision de justice parce qu’elles sont jugées incapables – au moins momentanément – d’assurer la sécurité et l’éducation de ces jeunes.
Or, madame la garde des sceaux, en édictant la circulaire du 31 mai 2013, vous avez vous-même opéré une distinction entre les mineurs isolés étrangers et les autres mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. Alors, ne formulons pas d’accusation ni de soupçons : nous nous trouvons simplement face à un problème qu’il nous appartient de régler avec humanité, tout en respectant, bien sûr, nos engagements internationaux.
Mes chers collègues, je voudrais vous rendre attentifs à l’exaspération de nos collaborateurs chargés de l’aide sociale à l’enfance. D’une part, de plus en plus de jeunes leur sont confiés, en raison de la précarité des familles, conséquence de la situation économique et sociale. D’autre part, leur mission première, c’est l’éducation. Nos travailleurs sociaux n’ont pas été préparés à comprendre un jeune arrivant d’Érythrée ou d’Afrique subsaharienne et qui ne parle pas notre langue ni à évaluer leur âge. Encore une fois, nombre d’entre eux sont majeurs.
J’ai fait appel de douze décisions du tribunal de grande instance de Laval, et la cour d’appel a fait droit à notre requête dans huit cas parce que les papiers étaient faux, parce qu’il s’agissait d’adultes… Ces appels justifieraient peut-être que le conseil général se retourne contre l’État et porte plainte contre des individus qui ont présenté de faux papiers et raconté des histoires qui sont des fables.
Soyons conscients que, par ces décisions de justice, le conseil général a supporté indûment des frais d’accueil, et qu’il serait fondé à en demander le remboursement à l’État. Voilà jusqu’où l’on pourrait aller si l’on voulait vraiment faire du juridisme !
Encore une fois, nous nous trouvons face à un problème majeur, et nous devons y apporter, avec humanité, une réponse réaliste, financièrement soutenable. Car c’est l’action éducative des services d’aide sociale à l’enfance qui est en cause.
Je veux vous dire le travail formidable qu’accomplissent nos collaborateurs. D’un dévouement exemplaire, ils se mobilisent à toute heure du jour et de la nuit et les fins de semaine – y compris le dimanche – pour faire face à des situations parfaitement imprévues. Soyons donc à leur écoute, et apportons à nos législations les mesures correctives indispensables.
Naturellement, la tentation de la procrastination est toujours très forte : remettons à demain ce que nous devrions faire dès aujourd’hui ! Alors, j’entends bien que des rendez-vous sont prévus autour du 15 avril prochain. J’entends aussi que le Fonds de financement de la protection de l’enfance sera sans doute doté. Mais je ne sais pas par quel moyen…
Hier soir, le Premier président de la Cour des comptes nous rendait attentifs au fait que le Gouvernement ne pourrait pas tenir ses objectifs de déficit public, parce que les recettes ne seraient pas à la hauteur des prévisions tandis que les dépenses leur seraient en revanche supérieures, et que, dans ces conditions, le déficit de 2013 dépasserait ce qu’avait imaginé le Gouvernement, et il en irait de même pour la prévision de déficit 2014.
J’attire votre attention sur toutes ces considérations et souhaite que, par nos votes, nous puissions introduire des éléments de navette, ce qui, monsieur le rapporteur, ne portera aucunement préjudice au rendez-vous du 15 avril prochain. (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC et sur plusieurs travées de l’UMP.)
M. André Reichardt. Très bien !
M. le président. Je mets aux voix l’article 2.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)
M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 145 :
Nombre de votants 347
Nombre de suffrages exprimés 347
Pour l’adoption 170
Contre 177
Le Sénat n’a pas adopté.
Madame la ministre, mes chers collègues, je vous rappelle que la proposition de loi de M. Jean Arthuis a été inscrite par la conférence des présidents dans le cadre de l’espace réservé au groupe UDI-UC, c’est-à-dire pour une durée de quatre heures.
Les quatre heures étant écoulées, je me vois dans l’obligation d’interrompre l’examen de ce texte. Il appartiendra à la conférence des présidents d’en inscrire la suite de la discussion à l’ordre du jour d’une prochaine séance.
Nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures trente, est reprise à dix-huit heures trente-cinq.)